Sentenza n. 5743/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo, anzitutto, l'inammissibilità dell'originario ricorso per omessa notifica al Consorzio di bonifica, che essa riteneva non controinteressato. Ha poi contestato la condanna al pagamento della quota di contribuzione, sostenendo il difetto di giurisdizione amministrativa sulla domanda patrimoniale, l'inesistenza o non esigibilità del credito in ragione del rinvio a successive determinazioni operative contenuto nella delibera comunale e l'intervenuta scadenza della convenzione urbanistica. Ha inoltre censurato l'omessa comunicazione di avvio del procedimento, lamentando che il TAR avesse posto a suo carico la prova dell'utilità di una partecipazione procedimentale che avrebbe invece dovuto essere garantita dall'amministrazione. Infine, ha sostenuto che gli oneri per la cassa di espansione, pur qualificata come dotazione ecologico-ambientale, dovessero essere ripartiti secondo i criteri propri dei contributi di bonifica e quindi in relazione a uno specifico beneficio conseguito dai privati. In memoria d'appello ha aggiunto contestazioni sui criteri di riparto e ha chiesto una consulenza tecnica d'ufficio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Ha ritenuto superfluo esaminare l'eccezione relativa all'omessa notifica al Consorzio, poiché le censure di merito erano infondate. Quanto alla partecipazione procedimentale, ha applicato l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, rilevando che la violazione dell'art. 7 non determina l'annullamento quando sia dimostrato che il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso. La società non ha indicato elementi partecipativi idonei a modificare la decisione: le proprie contestazioni sulla traslazione degli obblighi erano infondate e il prezzo eventualmente maggiorato pagato a SPIP costituiva una pattuizione interna, non opponibile al Comune, salva una possibile rivalsa nei confronti della cedente. Nel merito sostanziale, la cassa di espansione è stata qualificata come dotazione ecologica e ambientale diretta a garantire l'invarianza idraulica, soggetta alla disciplina speciale della l.r. Emilia-Romagna n. 20/2000 e non a quella dei contributi di bonifica. L'obbligo di contribuzione grava sui soggetti attuatori senza necessità di dimostrare uno specifico beneficio, poiché ha funzione compensativa dell'aggravio idrico prodotto dal nuovo insediamento. L'obbligo risultava inoltre espressamente previsto dall'art. 10 della convenzione urbanistica, riferito anche agli aventi causa, ed era stato assunto dalla società acquirente mediante la clausola contrattuale di subentro negli obblighi convenzionali. Le contestazioni sui criteri di riparto e la richiesta di CTU sono state dichiarate inammissibili perché proposte per la prima volta nella memoria difensiva d'appello. La domanda riconvenzionale del Comune rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa in materia urbanistica ed edilizia, estesa anche ai diritti soggettivi e alle pretese patrimoniali connesse all'uso del territorio. Il credito è stato ritenuto non prescritto, anche alla luce delle proroghe legali della convenzione, liquido nell'importo di euro 146.316,78 ed esigibile: il richiamo a successive determinazioni operative riguardava l'attuazione dell'opera e l'eventuale riparto di ulteriori costi, non la quota già determinata. L'appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 5.000 per compensi, oltre accessori, in favore di ciascuna delle due amministrazioni appellate.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio del procedimento deve essere valutata insieme al regime dei vizi non invalidanti; la censura non conduce all'annullamento se il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L'omessa comunicazione di avvio non comporta l'annullamento quando sia palese o sia dimostrato in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato.

• art. A-22 l.r. Emilia-Romagna 20/2000

  Le dotazioni territoriali sono costituite «dall'insieme degli impianti, opere e spazi attrezzati che concorrono a realizzare gli standard di qualità urbana ed ecologico ambientale definiti dalla pianificazione».

  Le dotazioni ecologiche e ambientali rientrano nel sistema delle dotazioni territoriali previste dalla pianificazione urbanistica.

• art. A-25 l.r. Emilia-Romagna 20/2000

  Le pianificazioni attuative devono determinare il «fabbisogno di dotazioni ecologiche e ambientali e dei requisiti prestazionali che le stesse devono soddisfare, nonché [...] le aree più idonee per la loro localizzazione».

  La cassa di espansione, quale opera di invarianza idraulica, costituisce dotazione ecologica e ambientale correlata alla pianificazione attuativa.

• art. A-26, commi 1 e 2, lett. c), l.r. Emilia-Romagna 20/2000

  I soggetti attuatori «concorrono alla realizzazione delle dotazioni territoriali» e ciascun intervento comporta l'onere «di provvedere alla realizzazione delle dotazioni ecologiche ed ambientali».

  L'obbligo dei soggetti attuatori di sostenere o realizzare le dotazioni ecologiche e ambientali prescinde dalla prova di uno specifico beneficio individuale e svolge funzione compensativa dell'impatto idrico del nuovo insediamento.

• art. 10 della convenzione urbanistica del 4 maggio 2007

  S.P.I.P. spa «e i suoi aventi causa» si obbliga a concorrere «alle spese relative alla realizzazione del bacino di laminazione».

  La convenzione poneva l'obbligo contributivo anche a carico degli aventi causa del soggetto attuatore.

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva in materia urbanistica ed edilizia comprende anche le pretese patrimoniali connesse all'uso del territorio, salvo le indennità derivanti da provvedimenti espropriativi o ablativi.

• art. 30, comma 3-bis, d.l. 69/2013

  La disposizione è richiamata quale base di una proroga legale della durata delle convenzioni urbanistiche.

• art. 103, comma 2-bis, d.l. 18/2020

  La disposizione è richiamata quale ulteriore base di proroga legale della durata delle convenzioni urbanistiche, con effetti sul decorso della prescrizione del credito.

Massime di principio

• Le opere di invarianza idraulica previste dalla pianificazione urbanistica regionale come dotazioni ecologiche e ambientali sono disciplinate dalla normativa speciale sulle dotazioni territoriali e non dalla disciplina dei contributi di bonifica.
• L'obbligo dei soggetti attuatori di concorrere alla realizzazione delle dotazioni ecologiche e ambientali non richiede la prova di uno specifico beneficio individuale derivante dall'opera, poiché la contribuzione ha funzione compensativa dell'aggravio idrico e ambientale prodotto dal nuovo insediamento.
• L'obbligo previsto da una convenzione urbanistica di concorrere alle spese per una dotazione territoriale può vincolare gli aventi causa quando questi abbiano assunto contrattualmente tutti gli obblighi derivanti dalla convenzione; il prezzo eventualmente concordato tra cedente e acquirente non è opponibile all'amministrazione e non incide sui rapporti pubblicistici, salva la rivalsa interna.
• La violazione dell'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento non comporta l'annullamento del provvedimento quando l'amministrazione dimostri che, alla luce dell'infondatezza delle contestazioni prospettabili e degli elementi acquisiti, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.
• Nella giurisdizione esclusiva in materia urbanistica ed edilizia rientra anche la domanda patrimoniale dell'amministrazione diretta al pagamento degli oneri connessi alla realizzazione di opere funzionali all'uso e alla trasformazione del territorio.
• Il richiamo, in una delibera di ripartizione degli oneri, a successive determinazioni operative non rende inesigibile una quota già puntualmente liquidata, quando tali determinazioni riguardino soltanto le modalità attuative dell'opera o l'eventuale riparto di costi ulteriori.

Come è indicizzato