Sentenza n. 1443/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Comune ha chiesto l'accertamento dell'inadempimento della convenzione urbanistica, la cessazione degli ostacoli all'uso gratuito della sala polivalente per un massimo di trenta giorni all'anno e il risarcimento dei danni. La convenzione, stipulata per consentire la realizzazione di un centro direzionale, prevedeva che la banca concessionaria concedesse al Comune l'uso gratuito della sala, su richiesta con preavviso e compatibilmente con le esigenze della ditta. Dopo precedenti interlocuzioni e una disponibilità transitoria del Comune a sostenere alcune spese, dal febbraio 2023 la banca ha subordinato l'utilizzo alla stipula di un contratto di comodato e all'assunzione da parte del Comune delle spese di gestione. Il Comune ha dedotto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a., qualificando la convenzione urbanistica come accordo sostitutivo o integrativo di provvedimento, e ha sostenuto che l'obbligo di concessione gratuita costituisse un vincolo d'uso pubblico di natura reale, opponibile al soggetto subentrato nella posizione della banca originaria. La banca ha eccepito il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, la natura meramente personale e civilistica dell'obbligo, la nullità del vincolo perpetuo, la sua limitazione alla durata decennale della convenzione, la possibilità di recesso e l'eccessiva onerosità sopravvenuta per l'aumento dei costi di gestione. Ha inoltre contestato la domanda risarcitoria, deducendo l'assenza di prova del danno.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione. La controversia riguarda l'esecuzione di una convenzione urbanistica e l'attuazione di un obbligo funzionale alla pianificazione territoriale e all'uso pubblico dell'immobile, non una mera pretesa patrimoniale; pertanto rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa prevista dall'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a. Il giudice ha altresì ritenuto nulla la clausola arbitrale contenuta nella convenzione, stipulata anteriormente alla legge n. 205/2000, secondo l'orientamento richiamato. Nel merito, l'art. 11 è stato qualificato come vincolo reale d'uso pubblico, derivante dalla funzione urbanistica della convenzione e collegato al vantaggio edificatorio conseguito dalla banca. La limitazione dell'uso a trenta giorni annui, la necessità di concordare le date e l'assenza di trascrizione non escludono tale qualificazione; la trascrizione ha funzione di pubblicità e non natura costitutiva, e comunque la banca resistente è subentrata nella posizione della banca originaria. Il termine decennale di efficacia delle convenzioni urbanistiche non incide sugli obblighi convenzionali né sui vincoli conformativi e d'uso pubblico, che restano efficaci sino a diversa pianificazione. Non è stato riconosciuto un diritto di recesso della banca, né è stata provata l'eccessiva onerosità sopravvenuta, risultando generiche le allegazioni sull'incremento dei costi. Il ricorso è stato quindi accolto: la banca è stata condannata a cessare ogni molestia, turbativa o ostacolo all'uso gratuito della sala alle condizioni convenzionali. È stata riconosciuta anche la responsabilità risarcitoria per il danno emergente: € 15.000 per le spese sostenute dal Comune per l'utilizzo alternativo del teatro Aurora nel periodo considerato e € 2.458,24 per l'assistenza stragiudiziale e la negoziazione assistita, per complessivi € 17.458,24, oltre interessi e rivalutazione secondo le decorrenze indicate in sentenza. È stato invece respinto il lucro cessante riferito ai minori incassi da biglietteria, per carenza di allegazione e prova del nesso causale e dell'effettiva perdita di introiti. Le spese di lite, pari a € 3.000 oltre accessori, sono state poste a carico della banca.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  Devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi sostitutivi o integrativi di provvedimento amministrativo, comprese le controversie sull'esecuzione delle convenzioni urbanistiche quando non siano mere pretese patrimoniali avulse dal rapporto pubblicistico.

• art. 11 l. 241/1990

  Le convenzioni urbanistiche sono ricondotte agli accordi amministrativi; gli obblighi convenzionali devono essere interpretati alla luce della funzione pubblicistica di pianificazione e dei principi civilistici sulle obbligazioni e sui contratti.

• art. 11, comma 2, l. 241/1990

  Le modifiche agli accordi amministrativi richiedono la forma scritta; una diversa volontà delle parti sulla durata di un obbligo convenzionale deve risultare da una previsione scritta.

• art. 11, comma 4, l. 241/1990

  Il riferimento alla possibilità di recesso del Comune per sopravvenuti motivi di interesse pubblico è utilizzato per escludere, in assenza di analoghe condizioni, un generale diritto di recesso del privato da un vincolo d'uso pubblico derivante dalla convenzione.

• art. 1375 c.c.

  Il principio di buona fede nell'esecuzione del rapporto può fondare una richiesta di rinegoziazione in presenza di circostanze sopravvenute rilevanti, ma non determina automaticamente il venir meno del vincolo convenzionale.

• art. 1379 c.c.

  Il limite al divieto di obbligazioni perpetue riguarda i rapporti paritetici privatistici e non si applica al vincolo d'uso pubblico imposto nell'ambito di una convenzione urbanistica per finalità di pianificazione territoriale.

• art. 1573 c.c.

  La disciplina richiamata dalla parte resistente sui limiti temporali dei rapporti privatistici non è applicabile al vincolo d'uso pubblico derivante dalla convenzione urbanistica.

• art. 1750 c.c.

  La disciplina richiamata dalla parte resistente sui rapporti privatistici non incide sulla permanenza del vincolo d'uso pubblico collegato alla pianificazione urbanistica.

• art. 16 l. 1150/1942

  Il termine decennale relativo alla durata dei piani particolareggiati non comporta, secondo la sentenza, l'estinzione degli obblighi convenzionali o delle prescrizioni urbanistiche e d'uso pubblico che continuano a operare sino a nuova pianificazione.

• art. 28 l. 1150/1942

  È richiamato in relazione alle convenzioni di lottizzazione e alla disciplina della loro durata e degli effetti successivi alla scadenza.

• art. 1218 c.c.

  È richiamato quale fondamento della responsabilità per inadempimento dell'obbligo di consentire l'uso gratuito della sala.

• art. 1175 c.c.

  È richiamato insieme ai principi di correttezza nell'esecuzione dell'obbligazione convenzionale.

Massime di principio

• Le controversie sull'esecuzione di una convenzione urbanistica rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando l'obbligo controverso è funzionale alla pianificazione territoriale e all'uso pubblico del bene, e non costituisce una mera pretesa patrimoniale avulsa dal rapporto pubblicistico.
• Un obbligo inserito in una convenzione urbanistica, anche se ulteriore rispetto alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, può configurarsi come vincolo reale d'uso pubblico quando costituisce la contropartita del vantaggio edificatorio e concorre al corretto inserimento dell'intervento nel contesto territoriale e sociale.
• Il carattere periodico o intermittente dell'uso pubblico, la limitazione temporale annuale e la necessità di concordare le modalità di fruizione non escludono la natura di servitù o vincolo d'uso pubblico, costituendo modalità di esercizio del diritto; l'assenza di trascrizione non ha efficacia costitutiva del vincolo.
• La scadenza decennale di efficacia della convenzione o del piano attuativo non estingue gli obblighi convenzionali né i vincoli di destinazione e d'uso pubblico funzionali all'assetto del territorio, che restano efficaci sino all'approvazione di una nuova pianificazione, salvo modifica scritta della convenzione.
• La maggiore onerosità della prestazione convenzionale non può essere affermata in modo generico: chi la deduce deve allegare e provare concretamente natura, entità e incidenza dell'incremento dei costi sulla sostenibilità dell'obbligo.
• Il risarcimento per l'inadempimento di una convenzione urbanistica richiede prova del danno e del nesso causale: sono risarcibili le spese effettivamente sostenute per sostituire la prestazione non eseguita e le spese stragiudiziali causalmente necessarie, mentre il lucro cessante richiede specifica allegazione e un principio di prova della perdita.

Come è indicizzato