Cassazione Civile, Ordinanza n. 19423/2021 del 08/07/2021

Esito

La controversia

Una società era stata ammessa, con decreto ministeriale, a un pacchetto di agevolazioni previsto per le micro e piccole imprese operanti in una zona franca urbana, comprendente esenzioni fiscali e un esonero dal versamento dei contributi sulle retribuzioni da lavoro dipendente. Successivamente il Ministero aveva revocato l’agevolazione e chiesto la restituzione delle somme fruite. La società aveva impugnato la revoca davanti al giudice tributario; la commissione tributaria provinciale aveva però declinato la giurisdizione ritenendo competente il giudice amministrativo. Il TAR Campania, investito della controversia dopo traslazione del giudizio, ha sollevato d’ufficio conflitto negativo di giurisdizione, sostenendo invece la competenza del giudice tributario, valorizzando la natura fiscale dei benefici e l’art. 19, lett. h), d.lgs. 546/1992. In sede di regolamento, il Pubblico Ministero ha proposto una soluzione mista: giurisdizione tributaria per la revoca delle agevolazioni tributarie e giurisdizione amministrativa per la quota contributivo-previdenziale. Le Sezioni Unite hanno però ritenuto che l’intero complesso di misure costituisse, per struttura e funzione, un finanziamento pubblico con articolazione mista, ma non idoneo a spostare la giurisdizione tributaria, poiché il rapporto funzionale con il tributo non era esclusivo e diretto e la posizione del beneficiario restava di interesse legittimo anche in fase di revoca in autotutela del provvedimento di ammissione.

La decisione

La Corte di cassazione a Sezioni Unite ha affermato la giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia relativa alla revoca delle agevolazioni riconosciute alle imprese operanti nelle zone franche urbane. Ha escluso che la lite rientrasse nella giurisdizione tributaria, anche se tra le misure vi erano esenzioni fiscali, perché il provvedimento impugnato riguardava la revoca di un provvedimento di ammissione a un complesso unitario di agevolazioni che, nella logica della disciplina, integra un finanziamento pubblico. La posizione della beneficiaria, di fronte alla revoca per asserita carenza originaria dei requisiti, è stata qualificata come interesse legittimo, poiché la concessione e la permanenza del beneficio dipendono da valutazioni e poteri della pubblica amministrazione. Non è stata disposta alcuna statuizione sulle spese.

Norme richiamate

• art. 1, commi 340, 341, 341-bis e 341-quater, L. 296/2006

  agevolazioni per le zone franche urbane; esenzioni fiscali e contributive; determinazione ministeriale di condizioni, limiti e modalità

  le agevolazioni previste per le zone franche urbane, pur comprendendo esenzioni fiscali, sono inserite in un meccanismo di finanziamento pubblico disciplinato e condizionato dall’amministrazione

• art. 37, D.L. 179/2012 conv. in L. 221/2012

  finanziamento delle tipologie di agevolazioni di cui alle lettere da a) a d) del comma 341; decreto ministeriale per condizioni, limiti, modalità e termini

  la disciplina conferma la natura amministrativamente regolata delle agevolazioni e la necessità di un provvedimento di attuazione

• D.M. 10 aprile 2013 n. 69373

  agevolazioni fiscali e contributive in favore di micro e piccole imprese localizzate nelle Zone Franche Urbane

  il decreto attuativo struttura il beneficio come un insieme unitario di esenzioni fiscali e contributive con limiti e modalità determinati dall’amministrazione

• art. 4 D.M. 10 aprile 2013 n. 69373

  le agevolazioni consistono congiuntamente in esenzioni d’imposta e nell’esonero contributivo, entro limiti di risorse e di aiuti de minimis

• art. 19, lett. h), D.Lgs. 546/1992

  atti di diniego o revoca di agevolazioni

  non è applicabile quando il provvedimento di revoca riguarda un complesso di agevolazioni che, per struttura e funzione, non si risolve in una mera agevolazione fiscale direttamente incidente sul rapporto tributario

• art. 380-ter c.p.c.

  trattazione in camera di consiglio sulla base delle conclusioni scritte del pubblico ministero

  norma processuale richiamata per il regolamento di giurisdizione

• art. 20350/2018? no

Massime di principio

• Le agevolazioni pubbliche che combinano esenzioni fiscali e contributive, quando sono inserite in un programma unitario di sostegno economico e dipendono da un provvedimento di ammissione dell’amministrazione, non si risolvono automaticamente in rapporti tributari.
• Ai fini del riparto di giurisdizione, occorre avere riguardo al petitum sostanziale e alla causa petendi: se la domanda investe la revoca in autotutela di un provvedimento di concessione di un beneficio discrezionalmente attribuito dalla P.A., la posizione del beneficiario resta di interesse legittimo e la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo.
• Il criterio della prevalenza può operare solo quando le pretese siano strettamente accessorie e funzionalmente connesse all’interno di un medesimo rapporto; non è applicabile in modo meccanico a benefici eterogenei, anche se revocati con lo stesso atto.
• La giurisdizione tributaria sulle revoche di agevolazioni ex art. 19, lett. h), D.Lgs. 546/1992 presuppone che il beneficio incida direttamente e funzionalmente sul rapporto tributario; se il beneficio è invece espressione di un finanziamento pubblico più ampio, la competenza non è tributaria.
• L’aspirante a sovvenzioni o agevolazioni pubbliche ha interesse legittimo nella fase procedimentale di concessione e conserva tale posizione anche quando l’amministrazione eserciti poteri di autotutela per revocare il provvedimento di ammissione.

Come è indicizzato