Cassazione Civile, Ordinanza n. 21261/2026 del 23/06/2026

Esito

La controversia

La lite origina da ripetuti allagamenti e danni a un immobile e a un’attività d’impresa, ritenuti conseguenza dell’inadeguatezza e della mancata manutenzione/adeguamento di una condotta fognaria e delle opere di raccolta delle acque meteoriche in una zona urbana. In un primo giudizio civile era stata riconosciuta la responsabilità di Roma Capitale per i danni direttamente causati dai cedimenti dell’impianto, ma era stata negata la domanda relativa alla diminuzione di valore dell’immobile e dichiarata la difettosa giurisdizione del giudice ordinario per la pretesa di rispristino e per i danni da inagibilità/trasferimento dell’attività. Successivamente, il privato ha agito davanti al TAR chiedendo sia un ordine di provvedere all’adeguamento, alla messa in sicurezza e alla messa a norma della condotta, sia il risarcimento del danno da ritardo e dei danni conseguenti al trasferimento dell’attività; anche il condominio ha proposto domanda autonoma/incidentale per i danni da allagamento del parcheggio. Il TAR ha ritenuto sussistente la giurisdizione amministrativa e ha accolto nel merito le domande. In appello, il Consiglio di Stato ha invece dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, affermando che si trattava di mera attività materiale di manutenzione e rifacimento di condotte, non connessa all’esercizio di poteri autoritativi. Nel ricorso per cassazione si è dedotto, in via principale, il conflitto reale negativo di giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo; in subordine, si è chiesta la cassazione della sentenza del Consiglio di Stato per affermazione della giurisdizione amministrativa, valorizzando l’asserita natura di pianificazione urbanistica e governo del territorio dell’attività richiesta all’amministrazione, nonché il dedotto giudicato interno sulla giurisdizione.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto ammissibile la denuncia del conflitto reale negativo di giurisdizione e ha escluso che si fosse formato un giudicato interno sulla giurisdizione per effetto della precedente sentenza non definitiva del TAR, poiché tale decisione aveva dichiarato solo l’inammissibilità di alcune domande (silenzio e danno da ritardo) senza pronunciarsi, neppure implicitamente, sulla giurisdizione per le ulteriori domande. Esaminando il petitum sostanziale, la Corte ha qualificato la controversia come avente ad oggetto la richiesta di un facere specifico di natura tecnica/materiale, consistente nell’adeguamento e manutenzione del sistema fognario per evitare allagamenti e infiltrazioni, oltre al risarcimento dei danni da cattiva manutenzione o gestione dell’impianto comunale. Ha quindi affermato che la giurisdizione appartiene al giudice ordinario, richiamando il principio secondo cui simili domande, fondate su responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione e su attività non autoritativa, non rientrano nella giurisdizione esclusiva amministrativa in materia urbanistica-edilizia. Conseguentemente, il conflitto è stato risolto con attribuzione della giurisdizione al giudice ordinario e rimessione della causa a quel giudice anche per le spese; le impugnazioni subordinate contro la sentenza del Consiglio di Stato sono state assorbite.

Norme richiamate

• art. 696 c.p.c.

  richiamato come base dell’accertamento tecnico preventivo introduttivo della vicenda

• art. 2051 c.c.

  evocato nei gradi di merito, ma la Corte valorizza soprattutto la riconduzione della pretesa alla responsabilità aquiliana e alla gestione/manutenzione di beni pubblici; non è la norma decisiva per il riparto di giurisdizione

• art. 2043 c.c.

  richiamato quale fondamento della responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione per cattiva manutenzione o gestione degli impianti comunali

• art. 133, co. 1, lett. f), c.p.a.

  la Corte esclude che la controversia vi rientri, perché non coinvolge atti o comportamenti riconducibili, anche mediamente, all’esercizio di poteri autoritativi in materia urbanistica-edilizia

• art. 30, co. 2, c.p.a.

  richiamato nelle domande di merito per il risarcimento in forma specifica; non muta il riparto di giurisdizione quando il petitum sostanziale resta un facere materiale

• art. 31 c.p.a.

  evocato dal TAR per escludere il rimedio avverso il silenzio in relazione a un’attività materiale non sollecitabile con tale strumento

• art. 11, co. 2, c.p.a.

  richiamato per escludere che vi sia stata translatio iudicii nel precedente passaggio dal giudizio civile al giudizio amministrativo

• art. 362 c.p.c.

  ritenuto strumento ammissibile per denunciare in ogni tempo il conflitto reale negativo di giurisdizione

• art. 59 della legge n. 69 del 2009

  considerato non idoneo ad abrogare l’art. 362 c.p.c.; disciplina la riassunzione dopo declinatoria ma non esaurisce le ipotesi di conflitto negativo

• art. 7 c.p.a.

  richiamato per delimitare la giurisdizione amministrativa ai comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio del potere amministrativo

• d.lgs. n. 80 del 1998, art. 34

  menzionato nel richiamo giurisprudenziale; non viene ritenuto sufficiente ad attrarre la controversia nella giurisdizione esclusiva amministrativa dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 204/2004

• legge n. 205 del 2000, art. 7

  richiamato nel medesimo contesto sull’urbanistica ed edilizia, ma non ritenuto decisivo per spostare la giurisdizione

• sentenza Corte cost. n. 204 del 2004

  richiamata come punto di svolta: la giurisdizione esclusiva amministrativa non si estende alle controversie in cui la p.a. non esercita poteri autoritativi

• sentenza Corte cost. n. 191 del 2006

  richiamata nel quadro dei limiti alla giurisdizione esclusiva amministrativa

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva il petitum sostanziale desumibile dalla causa petendi e non la sola formulazione letterale delle domande.
• Quando il privato chiede la condanna della pubblica amministrazione a realizzare opere tecniche o materiali di manutenzione, adeguamento o ripristino di un impianto pubblico, e il risarcimento dei danni da cattiva manutenzione o gestione, la controversia appartiene di regola al giudice ordinario, perché attiene a un’attività soggetta al neminem laedere e non all’esercizio di poteri autoritativi.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia urbanistica ed edilizia richiede un collegamento, anche mediato, con l’esercizio di poteri pubblicistici; non basta che la domanda, in concreto, riguardi un’opera o un’infrastruttura urbanistica se ciò che si contesta è solo l’omesso facere materiale.
• Le domande risarcitorie e di condanna in forma specifica non si frammentano per singole voci di danno al fine di radicare giurisdizioni diverse: il criterio di riparto va applicato con riguardo al medesimo danno-evento e al titolo della responsabilità dedotta.
• Il conflitto reale negativo di giurisdizione può essere denunciato alle Sezioni Unite anche quando i due giudici appartenenti a ordini diversi abbiano entrambi declinato la giurisdizione, senza che sia necessario il previo e integrale esperimento dei meccanismi di cui all’art. 59 l. n. 69/2009, e anche se una delle pronunce sia passata in giudicato.
• Una pronuncia non definitiva che dichiari l’inammissibilità di alcune domande non produce, di per sé, giudicato interno sulla giurisdizione rispetto alle altre domande non decise nel merito della giurisdizione stessa.

Come è indicizzato