Sentenza n. 1415/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale n. 1503/2025, con cui la Regione Emilia-Romagna aveva annullato d’ufficio, ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990, la precedente DGR n. 2133/2024 relativa al riconoscimento di un’indennità di funzione e di ristori per la sospensione dell’attività sanitaria ordinaria durante l’emergenza Covid-19. Sono stati dedotti: violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 per superamento del termine ragionevole e difetto di motivazione sulla ponderazione tra interesse pubblico e affidamento privato; insussistenza di vizi originari della DGR annullata e utilizzo dell’autotutela per mere ragioni di opportunità; violazione dei principi di affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento, nonché difetto di istruttoria, illogicità e sviamento; illegittimità della motivazione fondata sulla mancanza di copertura finanziaria e sulla violazione dell’equilibrio finanziario del Fondo sanitario regionale; violazione delle garanzie partecipative e degli obblighi di motivazione; illegittima limitazione dei ristori alla sola attività intra-regionale, in contrasto con l’art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, come introdotto dal d.l. 149/2020. È stato inoltre chiesto il risarcimento dei danni da lesione dell’affidamento e, in subordine, l’indennizzo da revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990. La Regione ha eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo la natura patrimoniale della controversia e la riconducibilità delle somme a contributi e ristori disciplinati direttamente dalla legge.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare nel merito le censure relative all’annullamento d’ufficio, alla copertura finanziaria, all’affidamento, alla partecipazione procedimentale e alla spettanza dei ristori. Il Collegio ha qualificato la controversia come concernente la spettanza di contributi a fondo perduto e ristori previsti dalla disciplina emergenziale Covid-19 per le strutture sanitarie private accreditate che avevano sospeso l’attività ordinaria. Tali benefici risultavano riconosciuti dalla legge sulla base di presupposti oggettivi, mentre alla Regione spettava soltanto verificare la sussistenza dei requisiti e quantificare l’importo secondo criteri predeterminati, senza esercizio di discrezionalità sull’an, sul quid o sul quomodo dell’erogazione. La situazione azionata è stata quindi qualificata come diritto soggettivo, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario. Il TAR ha richiamato Cass., Sez. Un., n. 15404/2024, relativa a fattispecie analoga, nonché il principio generale secondo cui la giurisdizione ordinaria sussiste quando il contributo è direttamente previsto dalla legge e l’amministrazione svolge una funzione meramente ricognitiva e di vigilanza; resta invece la giurisdizione amministrativa quando la controversia riguarda una fase procedimentale anteriore a una concessione discrezionale o l’annullamento o la revoca del beneficio per vizi di legittimità o per contrasto originario con l’interesse pubblico. È stata dichiarata salva la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario, con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La Regione ha richiamato tale disposizione quale base dell’annullamento d’ufficio della precedente delibera; il TAR non ne ha esaminato nel merito la corretta applicazione, avendo dichiarato il difetto di giurisdizione.

• art. 4, commi 1-3, d.l. 34/2020

  Costituisce la base normativa dell’indennità di funzione riconosciuta alle strutture sanitarie private accreditate, parametrata ai costi del personale non coperti dai ricavi.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato [...].

  La disposizione riconosce alle strutture private accreditate, al ricorrere di presupposti predeterminati, un contributo una tantum per i costi fissi sostenuti durante la sospensione delle attività, entro il limite massimo del 90 per cento del budget; secondo il TAR, la spettanza della sovvenzione è normativamente riconosciuta e non rimessa a valutazioni discrezionali dell’amministrazione.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  Estende l’applicazione del comma 5-bis agli acquisti di prestazioni sociosanitarie per la parte a rilevanza sanitaria, con riferimento alle strutture private accreditate destinatarie di un budget 2020.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020, introdotto dalla l. 27/2020

  Ha contemplato la possibilità per le Regioni di rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti durante l’emergenza sanitaria.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione della causa davanti al giudice ordinario, conservando gli effetti sostanziali e processuali prodotti dalla domanda proposta davanti al giudice privo di giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La Regione aveva invocato la giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di pubblici servizi; il TAR ha escluso che la controversia rientrasse in tale materia, qualificandola invece come controversia sulla concessione di contributi pubblici, da devolvere al giudice ordinario secondo il criterio della natura della situazione soggettiva.

Massime di principio

• Le controversie relative a contributi, sovvenzioni o ristori riconosciuti direttamente dalla legge spettano alla giurisdizione del giudice ordinario quando l’amministrazione deve soltanto verificare la sussistenza di presupposti oggettivi e quantificare il beneficio secondo criteri predeterminati, senza alcun apprezzamento discrezionale sull’an, sul quid o sul quomodo dell’erogazione.
• In materia di contributi pubblici, la giurisdizione amministrativa sussiste quando la controversia riguarda una fase procedimentale anteriore a un provvedimento discrezionale attributivo del beneficio oppure quando il beneficio, dopo essere stato concesso, viene annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse; quando invece la controversia attiene alla spettanza di una provvidenza normativamente dovuta, la situazione del beneficiario ha natura di diritto soggettivo.
• La previsione legislativa di un contributo per strutture sanitarie private accreditate che abbiano sospeso l’attività ordinaria durante l’emergenza Covid-19, entro un limite massimo parametrato al budget e ai costi fissi rendicontati, attribuisce una posizione di diritto soggettivo quando l’amministrazione non dispone di margini discrezionali nella concessione e nella quantificazione del beneficio.
• La dichiarazione di difetto di giurisdizione comporta la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice munito di giurisdizione, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato