Cassazione Civile, Ordinanza n. 29511/2023 del 24/10/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da verbali elevati da ispettori AMA per errato conferimento dei rifiuti nei contenitori collocati all’interno di un condominio romano. A seguito del procedimento amministrativo, Roma Capitale respingeva i ricorsi amministrativi e confermava le sanzioni. In primo grado il giudice di pace respingeva l’opposizione, e il Tribunale confermava. In cassazione i ricorrenti deducevano: 1) l’inesistenza di un obbligo di custodia dei contenitori in capo al condominio, sostenendo che il regolamento comunale non imponesse la custodia in area condominiale e che i cassonetti fossero stati indicati in modo non provato e non accettato come comodato; 2) la violazione dell’art. 2697 c.c. e della legge n. 689 del 1981, perché la sanzione sarebbe stata sostanzialmente fondata su una responsabilità oggettiva e sull’erronea applicazione della solidarietà dell’amministratore; 3) la illegittima condanna alle spese del primo grado, in assenza di appello incidentale sul punto da parte dell’amministrazione; 4) l’omessa pronuncia sulla dedotta violazione dell’art. 65 del regolamento comunale e l’illegittimità della sanzione nella misura applicata, superiore al massimo edittale o comunque immotivata. La Corte, prima ancora di esaminare nel merito le censure, ha rilevato d’ufficio il tema della legalità e tipicità della sanzione amministrativa prevista dal regolamento comunale.

La decisione

La Corte ha accolto il ricorso. Ha affermato che, nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, il giudice può e deve rilevare d’ufficio la violazione del principio di legalità. Ha ritenuto che l’art. 14, comma 7, del regolamento del Comune di Roma n. 105 del 2005, nella parte in cui impone a utenti e amministratore del condominio un obbligo di custodia e corretto utilizzo dei contenitori e collega a tale obbligo una sanzione pecuniaria, non avesse adeguata copertura nella fonte primaria allora richiamata (art. 21 d.lgs. n. 22/1997) e introducesse una fattispecie sanzionatoria non sufficientemente tipizzata da fonte secondaria. Ha escluso che la legittimazione potesse derivare dagli artt. 7 e 7-bis d.lgs. n. 267/2000. Ha inoltre richiamato un precedente secondo cui l’amministratore di condominio non risponde in solido con i singoli condomini per tale tipo di violazione. Conseguentemente ha disapplicato il regolamento comunale limitatamente alle disposizioni sanzionatorie in questione, ha cassato la sentenza impugnata e, non essendo necessari ulteriori accertamenti, ha deciso nel merito annullando le determinazioni dirigenziali opposte.

Norme richiamate

• art. 1 l. n. 689 del 1981

  recepisce il principio di legalità per le sanzioni amministrative; la sua violazione è rilevabile d’ufficio nel giudizio di opposizione.

• art. 23 Cost.

  fonda una riserva di legge relativa in materia di prestazioni imposte e sanzioni amministrative, richiedendo predeterminazione legislativa dei presupposti del potere sanzionatorio.

• art. 25 Cost.

  richiamato per evidenziare il valore costituzionale del principio di legalità, in analogia con l’illecito penale.

• art. 97 Cost.

  evocato dalla Corte costituzionale come parametro di imparzialità che esige prefissione ex lege dei criteri di esercizio del potere sanzionatorio.

• art. 2697 c.c.

  richiamato dai ricorrenti sul riparto dell’onere della prova, ma non è il fondamento decisivo della decisione.

• art. 112 c.p.c.

  richiamato nei motivi, ma la Corte non fonda su di esso la decisione finale.

• art. 113 c.p.c.

  richiamato nei motivi, senza rilievo decisivo nella ratio decidendi.

• art. 115 c.p.c.

  richiamato nei motivi, senza rilievo decisivo nella ratio decidendi.

• art. 116 c.p.c.

  richiamato nei motivi, senza rilievo decisivo nella ratio decidendi.

• art. 1803 c.c.

  richiamato dai ricorrenti per contestare l’ipotesi del comodato dei contenitori.

• art. 1325 c.c.

  richiamato dai ricorrenti in relazione alla pretesa configurazione del comodato.

• art. 6 l. n. 689 del 1981

  invocato dal giudice di merito per la solidarietà, ma la Corte richiama un precedente che esclude la responsabilità solidale dell’amministratore per la violazione contestata.

• art. 21 d.lgs. n. 22 del 1997

  riconosce ai Comuni il potere di disciplinare la gestione dei rifiuti urbani con regolamento, ma non è ritenuto sufficiente a introdurre la specifica sanzione contestata.

• art. 7 d.lgs. n. 267 del 2000

  richiama il potere regolamentare comunale nei limiti dei principi fissati dalla legge, non sufficiente da solo a fondare la sanzione.

• art. 7-bis d.lgs. n. 267 del 2000

  prevede una sanzione residuale per le violazioni dei regolamenti comunali, ma non legittima la specifica fattispecie e il relativo quantum introdotti dal regolamento romano.

• art. 64 regolamento Comune di Roma n. 105 del 2005

  richiamato come base della sanzione, ma disapplicato nella parte in cui collega la violazione all’art. 14, comma 7.

• art. 65 regolamento Comune di Roma n. 105 del 2005

  richiamato nel quarto motivo; la Corte annulla comunque gli atti per il difetto di legalità della sanzione.

• art. 14, comma 7, regolamento Comune di Roma n. 105 del 2005

  prevede l’obbligo di custodire, mantenere e utilizzare correttamente i contenitori assegnati; la Corte lo ritiene illegittimo come fonte di sanzione per difetto di copertura legislativa e tipicità.

• art. 384 c.p.c.

  consente alla Corte di cassare la sentenza e decidere nel merito senza rinvio, annullando le determinazioni amministrative opposte.

• art. 342 c.p.c.

  richiamato nei motivi sulle spese e sull’appello, ma non decisivo.

• art. 343 c.p.c.

  richiamato nei motivi sulle spese e sull’appello incidentale, ma non decisivo.

• d.lgs. n. 150 del 2011, art. 6, comma 12

  richiamato nel quarto motivo, senza incidere sulla ratio decisoria finale.

Massime di principio

• Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, il giudice deve rilevare d’ufficio la violazione del principio di legalità, poiché esso costituisce presidio assoluto del sistema sanzionatorio amministrativo e non può dipendere dalla sola iniziativa di parte.
• Una sanzione amministrativa non può essere validamente introdotta o aggravata da fonti secondarie quando manca una base legislativa che predetermini in modo sufficiente la condotta vietata, i soggetti obbligati, la sanzione e gli eventuali presupposti esimenti.
• Il potere regolamentare comunale in materia di rifiuti può disciplinare modalità tecniche del servizio solo nei limiti della legge; non può creare obblighi di facere in capo a privati e, soprattutto, trasformarli in illeciti sanzionati senza copertura primaria adeguata.
• La tipicità dell’illecito amministrativo richiede che la fattispecie sanzionata sia determinata in modo chiaro: formule generiche su custodia, mantenimento e uso corretto di contenitori assegnati non bastano se non sono sorrette da una precisa norma di legge abilitante.
• L’amministratore di condominio non risponde automaticamente, né in via solidale ex art. 6 l. n. 689 del 1981, per violazioni commesse dai condomini nel conferimento dei rifiuti, se non per fatti propri commissivi od omissivi specificamente imputabili.

Come è indicizzato