Sentenza n. 780/2026 - Latina, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento comunale del 12 marzo 2020, notificato il 13 marzo 2020, con cui era stata dichiarata la decadenza dell'autorizzazione n. 1/CH/2016 relativa a un manufatto temporaneo destinato a chiosco-ristoro stagionale. Con motivi aggiunti ha contestato anche la prescrizione n. 14 dell'autorizzazione, la comunicazione di avvio del procedimento, il verbale di sopralluogo e, ove occorrente, precedenti atti autorizzativi e il P.U.A. La ricorrente ha dedotto: difetto di motivazione per il generico riferimento agli atti collegati; eccesso di potere e sviamento; violazione dei termini di conclusione del procedimento e dell'art. 2-bis l. 241/1990; incompetenza o irregolarità della sottoscrizione del provvedimento; omessa autotutela ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990; erronea applicazione della prescrizione n. 14; carenza di istruttoria; incompletezza del titolo per mancata previsione espressa del divieto di affitto d'azienda; violazione del legittimo affidamento. Nel merito ha sostenuto che l'autorizzazione fosse soltanto un titolo edilizio, che non vi fosse stato trasferimento dell'autorizzazione e che il contratto del 29 aprile 2016 riguardasse soltanto un ramo d'azienda, con permanenza della titolarità in capo alla ricorrente.

La decisione

Il ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato irricevibile per tardività. Poiché il provvedimento impugnato era stato notificato il 13 marzo 2020, il termine decadenziale di sessanta giorni ex artt. 29 e 41 c.p.a. scadeva il 12 maggio 2020. Il ricorso principale, notificato l'8 maggio 2020, era tempestivo; i motivi aggiunti, notificati il 2 luglio 2020, erano invece tardivi. Il giudice ha escluso che una più approfondita valutazione di vizi già conoscibili potesse differire il termine, in assenza di sopravvenuta conoscenza di nuovi elementi di fatto o di diritto. Il ricorso principale è stato rigettato. Il generico riferimento agli atti collegati è stato ritenuto non autonomamente lesivo, poiché non individuava specifici atti privati di efficacia. È stata ritenuta legittima la motivazione per relationem, quando gli atti richiamati siano indicati e accessibili, senza necessità di materiale allegazione. Il mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento non determina, in assenza di espressa previsione di perentorietà, l'invalidità del provvedimento, ma rileva sul piano degli obblighi di comportamento dell'amministrazione; sono quindi state respinte anche le censure fondate sull'art. 2-bis l. 241/1990 e sull'art. 21-nonies l. 241/1990. Nel merito, l'autorizzazione è stata qualificata come titolo complesso, comprendente concessione di suolo pubblico, titolo edilizio e abilitazione funzionale all'attività di somministrazione presso il chiosco. La prescrizione che imponeva la gestione diretta da parte della titolare e vietava il trasferimento a terzi è stata ritenuta chiara, legittima e vincolante. Il contratto stipulato dalla ricorrente è stato qualificato come affitto dell'intera azienda, non di un mero ramo, e incompatibile con l'obbligo di gestione diretta, anche se il chiosco non figurava nell'inventario, poiché la struttura precaria poteva essere ricostruita dall'affittuaria sulla base delle autorizzazioni volturabili. La presenza occasionale della titolare presso il chiosco non provava la gestione diretta. È stata respinta anche la censura relativa alla mancata previsione espressa del divieto di affitto, ritenuta formalistica alla luce dell'obbligo di gestione gravante sull'affittuario ex art. 1615 c.c. Non è stato ravvisato difetto di istruttoria, né violazione del legittimo affidamento: i rapporti intercorsi tra l'affittuaria e gli uffici comunali riguardavano il pagamento del canone per l'occupazione di suolo pubblico e non potevano legittimare la conservazione di un'autorizzazione violata dalla titolare. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore del Comune, liquidate in euro 1.500 oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 29 e 41 c.p.a.

  Il termine per impugnare decorre dalla notificazione o piena conoscenza dell'atto e, nel caso concreto, scadeva sessanta giorni dopo la notificazione del provvedimento; la tardiva proposizione dei motivi aggiunti ne determina l'irricevibilità.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione per relationem è ammissibile quando gli atti richiamati siano indicati e resi accessibili all'interessato, senza necessità di materiale allegazione.

• art. 2 l. 241/1990

  Il termine di conclusione del procedimento è ordinatorio ove la legge non lo qualifichi espressamente come perentorio; la sua violazione non incide automaticamente sulla validità del provvedimento.

• art. 2-bis l. 241/1990

  La violazione del termine procedimentale può rilevare sul piano degli obblighi di comportamento e dell'eventuale responsabilità o indennizzo, ma non comporta di per sé l'invalidità dell'atto conclusivo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non sussiste un obbligo di annullamento d'ufficio fondato sul solo superamento del termine procedimentale, non essendo stata dimostrata un'illegittimità invalidante dell'atto.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  La disposizione è richiamata dalla ricorrente per qualificare l'autorizzazione come permesso di costruire; il giudice ha invece riconosciuto al titolo una funzione complessa, anche concessoria e funzionale all'attività del chiosco.

• art. 1615 c.c.

  quando la locazione ha per oggetto il godimento di una cosa produttiva, mobile o immobile, curarne la gestione in conformità della destinazione economica della cosa e dell'interesse della produzione

  L'affitto d'azienda comporta la gestione dell'azienda da parte dell'affittuario e, nel caso concreto, escludeva che la titolare dell'autorizzazione conservasse la gestione diretta richiesta dalla prescrizione autorizzativa.

• art. 1619 c.c.

  La presenza della titolare presso il chiosco poteva essere ricondotta all'esercizio del potere di controllo sull'attività dell'affittuaria, non alla gestione diretta dell'attività autorizzata.

• art. 2733 c.c.

  La dichiarazione della ricorrente sulla data di notificazione del provvedimento è stata valorizzata come confessione giudiziale di un fatto a sé sfavorevole, ai fini della verifica della tempestività del ricorso per motivi aggiunti.

Massime di principio

• Il termine decadenziale per impugnare un provvedimento amministrativo decorre dalla notificazione o dalla piena conoscenza dell'atto; una successiva e più approfondita valutazione di vizi già conoscibili non differisce il termine, salvo la sopravvenuta conoscenza di nuovi elementi di fatto o di diritto adeguatamente dimostrata.
• Il generico riferimento, nel dispositivo di un provvedimento, ad atti collegati o dipendenti non produce autonomi effetti lesivi se non individua puntualmente gli atti colpiti; l'eventuale lesione sarà contestabile quando un atto specifico ne disponga concretamente la perdita di efficacia.
• La motivazione per relationem è legittima quando l'atto richiamato sia identificabile e accessibile all'interessato, anche se non materialmente allegato al provvedimento.
• I termini di conclusione del procedimento amministrativo sono ordinatori, salvo che una disposizione li qualifichi espressamente come perentori; il loro superamento, di regola, non determina l'invalidità dell'atto conclusivo, ma può rilevare sul piano degli obblighi di comportamento dell'amministrazione.
• Un titolo comunale che consenta l'installazione e l'utilizzazione stagionale di un chiosco su suolo pubblico può avere natura complessa, combinando concessione di suolo pubblico, titolo edilizio e abilitazione funzionale all'attività esercitabile nel manufatto; le prescrizioni accettate dal titolare costituiscono obblighi vincolanti.
• Quando un'autorizzazione impone la gestione diretta del manufatto da parte del titolare e vieta il trasferimento a terzi, l'affitto dell'intera azienda incompatibile con tale gestione integra violazione della prescrizione, anche se il manufatto precario non è espressamente compreso nell'inventario dei beni aziendali e il titolare conserva la mera titolarità formale dell'autorizzazione.

Come è indicizzato