Sentenza n. 12539/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

Il Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili e un dottore commercialista hanno impugnato il diniego dell’Ispettorato nazionale del lavoro, sostenendo che le competenze riconosciute dalla legge ai dottori commercialisti in materia di lavoro, previdenza e assistenza sociale imponessero l’estensione anche a tale categoria del potere di rilasciare l’Asse.co., già attribuito ai consulenti del lavoro mediante protocolli d’intesa. Sono stati dedotti la violazione dei principi di legalità, imparzialità, gerarchia delle fonti, buon andamento, proporzionalità, parità di trattamento, concorrenza e libera circolazione dei servizi, nonché l’eccesso di potere per manifesta illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, omessa ponderazione degli interessi e violazione dei principi di efficacia ed economicità. I ricorrenti hanno contestato, in particolare, il rilievo attribuito dall’amministrazione alle competenze dei consulenti del lavoro in materia di certificazione dei contratti, camere arbitrali, conciliazione, modifiche delle mansioni, dimissioni telematiche, intermediazione, organizzazione dei servizi delle associazioni di categoria, formazione professionale e rapporti ordinamentali con il Ministero del lavoro e l’Ispettorato. È stata inoltre dedotta la violazione del diritto dell’Unione europea e chiesta la disapplicazione delle norme interne asseritamente incompatibili o il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, nonché prospettata una questione di legittimità costituzionale. L’amministrazione ha eccepito il difetto di legittimazione del professionista, il difetto di legittimazione passiva del Ministero e la violazione del ne bis in idem rispetto a un precedente giudizio sul silenzio dell’Ispettorato.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso nella parte relativa al dottore commercialista, perché egli non aveva presentato l’istanza da cui era scaturito il provvedimento, non ne era destinatario e vantava soltanto un interesse di mero fatto, indiretto e non una posizione giuridica soggettiva direttamente lesa. Ha inoltre escluso la legittimazione passiva del Ministero del lavoro, rilevando che nei suoi confronti non era stata proposta alcuna domanda e che la notifica aveva valore di mera litis denuntiatio, non idonea ad attribuire la qualità di parte necessaria. È stata invece respinta l’eccezione di ne bis in idem, poiché il precedente giudizio riguardava il silenzio-inadempimento e una diversa azione, mentre il presente giudizio concerneva il provvedimento espresso adottato dall’Ispettorato in esecuzione della precedente sentenza. Nel merito, il ricorso del Consiglio nazionale è stato respinto. Il giudice ha riconosciuto che anche i dottori commercialisti possono svolgere adempimenti in materia di lavoro, previdenza e assistenza sociale, ma ha ritenuto non irragionevole la scelta dell’Ispettorato di stipulare il protocollo per l’Asse.co. soltanto con il Consiglio nazionale dell’Ordine dei consulenti del lavoro. La differenziazione è stata giustificata dalla pluralità di elementi considerati dall’amministrazione: le specifiche funzioni attribuite dalla legge ai consulenti del lavoro e ai loro organi in materia di certificazione dei contratti, arbitrato, conciliazione, modifiche delle mansioni, dimissioni e intermediazione; il diverso percorso formativo e di abilitazione; il carattere tipizzante della gestione del personale dipendente nella professione di consulente del lavoro; e la diversa collocazione ordinamentale, posto che l’Ispettorato e il Consiglio nazionale dei consulenti del lavoro sono sottoposti alla vigilanza del Ministero del lavoro, mentre il Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili è vigilato dal Ministero della giustizia. Tali elementi, valutati complessivamente, hanno escluso la manifesta irragionevolezza della scelta amministrativa. Sono state quindi ritenute prive di pregio anche le censure fondate sul diritto unionale e sulla Costituzione, perché presupponevano un’equiparazione tra professioni che il quadro normativo non impone. Le spese sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1, comma 1, l. 12/1979

  Tutti gli adempimenti in materia di lavoro, previdenza ed assistenza sociale dei lavoratori dipendenti

  La disposizione abilita anche gli iscritti agli albi dei dottori commercialisti, oltre ai consulenti del lavoro, allo svolgimento degli adempimenti lavoristici e previdenziali, ma non attribuisce per ciò solo il potere di rilasciare l’Asse.co.

• art. 2, comma 1, l. 12/1979

  tutti gli adempimenti previsti da norme vigenti per l'amministrazione del personale dipendente

  La norma conferma che la gestione degli adempimenti relativi al personale dipendente costituisce il nucleo caratterizzante della professione di consulente del lavoro.

• art. 1, comma 1, d.lgs. 139/2005

  competenza specifica in economia aziendale e diritto d'impresa e, comunque, nelle materie economiche, finanziarie, tributarie, societarie ed amministrative

  La diversa definizione legislativa delle competenze dei dottori commercialisti e degli esperti contabili costituisce uno degli elementi che consentono di differenziare tale professione da quella di consulente del lavoro.

• art. 76, comma 1, lett. c-ter), d.lgs. 276/2003

  L’attribuzione ai Consigli provinciali dell’Ordine dei consulenti del lavoro della funzione di certificazione dei contratti è stata considerata dall’amministrazione un elemento significativo, anche per l’analogia con l’attività di asseverazione.

• art. 31, commi 12 e 13, l. 183/2010

  Le funzioni di istituzione di camere arbitrali e di esperimento del tentativo di conciliazione presso le sedi di certificazione dei consulenti del lavoro sono state valorizzate come elementi di differenziazione tra le professioni.

• art. 26, comma 4, d.lgs. 151/2015

  la trasmissione dei moduli di cui al comma 1 può avvenire anche per il tramite dei patronati, delle organizzazioni sindacali, dei consulenti del lavoro, delle sedi territoriali dell'Ispettorato nazionale del lavoro nonché degli enti bilaterali e delle commissioni di certificazione

  La previsione è stata richiamata quale ulteriore funzione legislativamente riferita ai consulenti del lavoro nell’ambito della procedura di dimissioni.

• art. 6, comma 2, lett. c), d.lgs. 276/2003

  l'ordine nazionale dei consulenti del lavoro può chiedere l'iscrizione all'albo di cui all'articolo 4 di una apposita fondazione o di altro soggetto giuridico dotato di personalità giuridica costituito nell'ambito del consiglio nazionale dei consulenti del lavoro per lo svolgimento a livello nazionale di attività di intermediazione

  La facoltà di organizzare attività di intermediazione a livello nazionale è stata considerata una competenza specificamente riconosciuta all’ordinamento dei consulenti del lavoro.

• art. 28 d.lgs. 139/2005

  La sottoposizione del Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili alla vigilanza del Ministero della giustizia è stata posta in contrapposizione alla vigilanza del Ministero del lavoro sul Consiglio nazionale dei consulenti del lavoro.

• art. 25 l. 12/1979

  La vigilanza del Ministero del lavoro sul Consiglio nazionale dell’Ordine dei consulenti del lavoro costituisce, insieme alla vigilanza sull’Ispettorato, un elemento ordinamentale rilevante nella valutazione della scelta amministrativa.

• art. 1, comma 3, d.lgs. 149/2015

  La vigilanza ministeriale sull’Ispettorato nazionale del lavoro concorre a spiegare la connessione ordinamentale valorizzata dall’amministrazione con l’Ordine dei consulenti del lavoro.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  La domanda proposta nel precedente giudizio sul silenzio non ha effetto preclusivo nel giudizio successivo contro il provvedimento espresso, trattandosi di azioni e fatti diversi.

Massime di principio

• La legittimazione a impugnare un provvedimento amministrativo richiede la titolarità di una situazione giuridica soggettiva direttamente incisa dall’atto; il mero interesse di fatto, anche se collegato all’utilità economica o professionale perseguita dall’ente rappresentativo, non è sufficiente.
• La notifica del ricorso a un’amministrazione titolare di poteri di indirizzo o vigilanza sull’autorità emanante può integrare una mera litis denuntiatio e non attribuisce al destinatario la qualità di parte necessaria; in mancanza di domande nei suoi confronti, l’amministrazione può essere estromessa per difetto di legittimazione passiva.
• Il giudizio successivo contro un provvedimento espresso adottato dall’amministrazione in esecuzione di una sentenza resa in un precedente giudizio sul silenzio non è precluso dal ne bis in idem quando siano diverse l’azione esercitata e la fattispecie concreta sottostante.
• Il riconoscimento legislativo a più professioni della competenza generale a svolgere determinati adempimenti non impone necessariamente l’equiparazione delle stesse nell’accesso a funzioni ulteriori attribuite mediante protocolli amministrativi, quando esistano differenze legislative, formative, ordinamentali e funzionali rilevanti.
• La scelta dell’amministrazione di concludere un protocollo di asseverazione soltanto con un determinato ordine professionale non è manifestamente irragionevole se fondata, in una valutazione complessiva, sulle specifiche funzioni attribuite dalla legge a quell’ordine, sul percorso di formazione e abilitazione e sulla connessione istituzionale con l’amministrazione competente per la vigilanza e l’attività ispettiva.

Come è indicizzato