Sentenza n. 1535/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva ottenuto l’ammissione a un contributo PNRR pari a 150.000 euro, corrispondente all’80% della spesa massima ammissibile, per il restauro e il recupero di muretti a secco situati nel Parco dei Colli Euganei. Dopo l’approvazione di una variante progettuale, AVEPA, nella fase di liquidazione dell’acconto e del saldo, ha ritenuto ammissibili soltanto parte delle spese, contestando in particolare la documentazione relativa ai lavori, la data dei contratti rispetto all’esecuzione delle opere, il coinvolgimento di alcune ditte, la qualificazione delle lavorazioni di taglio della vegetazione, il prezziario applicabile e il limite del 10% per le spese tecniche. Il provvedimento del 2 dicembre 2025 aveva ammesso a finanziamento una parte delle spese; i successivi provvedimenti del 30 aprile e del 15 maggio 2026 avevano determinato e poi rettificato l’importo complessivo erogabile in 100.650,77 euro. Il ricorrente ha dedotto violazione del bando e della lex specialis, erronea qualificazione dei fatti, insussistenza dei presupposti per la riduzione, eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, travisamento e lesione dell’affidamento, violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, erronea applicazione del prezziario regionale e violazione dei principi di buona amministrazione e favor partecipationis. Con motivi aggiunti ha impugnato anche i provvedimenti relativi al saldo, deducendone l’illegittimità derivata.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso, compresi i motivi aggiunti, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, senza esaminare nel merito i vizi dedotti. La controversia riguarda infatti la fase successiva all’ammissione del beneficiario al finanziamento e concerne la pretesa al pagamento dell’intero contributo in relazione alle spese rendicontate. La riduzione è stata disposta perché l’amministrazione ha ritenuto alcune spese non ammissibili o non adeguatamente documentate, in ragione di presunti inadempimenti alle condizioni di erogazione e agli obblighi connessi al finanziamento. Secondo il TAR, in tale fase il beneficiario è titolare di un diritto soggettivo alla corretta esecuzione del rapporto di sovvenzione, non di un interesse legittimo, e la controversia spetta pertanto al giudice ordinario. Il Collegio ha richiamato il principio dell’Adunanza plenaria n. 6 del 2014, secondo cui appartengono alla giurisdizione ordinaria le controversie relative all’erogazione o alla ripetizione di contributi fondate sull’inadempimento del beneficiario, anche quando gli atti siano formalmente qualificati come revoca, decadenza o risoluzione. Ha precisato che la giurisdizione amministrativa permane soltanto per le controversie concernenti la fase procedimentale anteriore all’attribuzione discrezionale del beneficio oppure l’annullamento o la revoca del beneficio per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse, e non per inadempienze del beneficiario. È stata dichiarata la possibilità di proseguire il giudizio davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la rilevazione d’ufficio della questione di giurisdizione.

Norme richiamate

• art. 11 c.p.a.

  Consente la prosecuzione del processo davanti al giudice munito di giurisdizione, dopo la declinatoria del giudice amministrativo, con conservazione degli effetti processuali secondo le modalità e i termini previsti.

• art. 12-bis d.l. 68/2022, convertito dalla l. 108/2022

  Richiamato quale disciplina processuale applicabile alle controversie relative a procedure amministrative concernenti interventi finanziati con risorse PNRR; il TAR ha disposto la conversione del rito e gli adempimenti di notificazione previsti.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Richiamato per la prospettazione d’ufficio alle parti del possibile difetto di giurisdizione prima della decisione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Invocato dal ricorrente con riferimento al preavviso di rigetto e al contraddittorio procedimentale; il TAR non ne ha esaminato il merito per avere declinato la giurisdizione.

• art. 1, comma 2, l. 241/1990

  Invocato dal ricorrente in relazione ai principi di buon andamento e correttezza dell’azione amministrativa; il TAR non ne ha valutato la violazione, ritenendo la controversia devoluta al giudice ordinario.

• Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, sentenza 29 gennaio 2014, n. 6

  Il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato sulla base del generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario: a) qualora il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid, il quomodo dell’erogazione; b) qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull’inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo. In tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione. È invece configurabile una situazione soggettiva d’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario.

  Il riparto dipende dalla natura della posizione soggettiva e dalla fase del rapporto: la fase esecutiva del finanziamento e le riduzioni o ripetizioni fondate sull’inadempimento del beneficiario appartengono alla giurisdizione ordinaria; la fase anteriore all’attribuzione discrezionale e le revoche per vizi originari o contrasto iniziale con l’interesse pubblico appartengono alla giurisdizione amministrativa.

Massime di principio

• Le controversie relative alla fase esecutiva di un rapporto di sovvenzione o finanziamento pubblico, concernenti l’erogazione del contributo in relazione alle spese rendicontate e agli obblighi assunti dal beneficiario, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario quando la riduzione, la decadenza o la ripetizione del contributo si fondano su un inadempimento del beneficiario, anche se l’atto amministrativo è formalmente denominato revoca, decadenza o risoluzione.
• Dopo l’attribuzione del contributo, il beneficiario è titolare di un diritto soggettivo alla corretta esecuzione del rapporto di sovvenzione quando la controversia riguarda la concreta erogazione delle somme e la verifica dell’adempimento delle condizioni di finanziamento.
• La giurisdizione amministrativa sussiste, invece, per le controversie relative alla fase procedimentale anteriore all’attribuzione discrezionale del beneficio oppure all’annullamento o alla revoca del beneficio per vizi di legittimità dell’atto attributivo o per contrasto originario con il pubblico interesse, non quando la misura consegue all’inadempimento del beneficiario.
• Il riparto di giurisdizione in materia di contributi pubblici deve essere determinato in base alla natura della situazione giuridica azionata e alla causa concreta della misura adottata, non alla qualificazione formale dell’atto impugnato.

Come è indicizzato