Sentenza n. 3265/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la decadenza dagli incentivi relativi a un impianto fotovoltaico di 19,53 kW, ritenuto dal GSE artificiosamente separato da un altro impianto di 112,8 kW, realizzato sulla medesima particella catastale e in forza del medesimo titolo edilizio. Il GSE aveva inoltre ritenuto contraffatta la documentazione tecnica allegata alla domanda, recante firma e timbro apocrifi del tecnico, e aveva applicato l’Allegato 1, lett. a), del D.M. 31 gennaio 2014. In appello sono stati dedotti: nullità della sentenza per omesso esame delle questioni e riproduzione di parti di altre decisioni; violazione dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 e dell’art. 21-nonies l. 241/1990 per tardivo esercizio del potere, mancata decorrenza del termine dalla conoscenza dei fatti o dall’avvio del procedimento e qualificazione della decadenza come autotutela; difetto di autonoma istruttoria del GSE, travisamento dei fatti e contestazione della falsità documentale e dell’artato frazionamento; illegittimità della richiesta di restituzione per duplicazione con giudizi penali, contabili e risarcitori e per richiesta di somme non effettivamente percepite; richiesta subordinata di sospensione o rinvio in attesa del giudizio penale; contestazione della condanna alle spese.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha escluso la nullità della sentenza di primo grado: l’omesso esame di questioni, gli errori nella ricostruzione dei fatti e l’inserimento del riferimento alla Tremonti Ambiente costituiscono, al più, vizi della motivazione o errori materiali, non le carenze macroscopiche che impongono il rinvio al primo giudice ex art. 105 c.p.a.; l’effetto devolutivo consente al giudice d’appello di integrare o correggere la motivazione. È stata esclusa la sospensione o il rinvio in attesa della definizione del processo penale, in ragione dell’autonomia del giudizio amministrativo e dell’autonoma istruttoria del GSE. Il potere del GSE è stato qualificato come potere di verifica e controllo, con decadenza vincolata in presenza di dati o documenti falsi o della mancanza dei presupposti per l’incentivo. Il richiamo all’art. 21-nonies l. 241/1990 comporta l’applicazione anche del comma 2-bis, sicché, in presenza di falsità, il termine ordinario può essere superato; non è necessario attendere una sentenza penale irrevocabile, potendo il GSE accertare autonomamente la falsità. Nel caso concreto il GSE aveva effettuato tale valutazione e aveva legittimamente considerato la documentazione tecnica essenziale contraffatta, nonché l’unicità dei due impianti. L’art. 12, comma 5, D.M. 5 maggio 2011 impone di considerare come unico impianto più impianti realizzati dallo stesso soggetto e localizzati sulla medesima particella catastale, senza rilevanza dei differenti POD o delle diverse modalità tecniche di esercizio e senza necessità di accertare uno specifico intento elusivo. La violazione è stata ritenuta grave e non meramente formale, tale da impedire anche la decurtazione dell’incentivo. L’interesse pubblico al recupero dell’indebito è stato ritenuto in re ipsa e non è configurabile un legittimo affidamento sulla conservazione di incentivi non spettanti. Quanto alla restituzione, essa costituisce conseguenza dovuta della decadenza; in fase esecutiva dovranno essere richieste soltanto le somme effettivamente percepite e non già recuperate per il medesimo titolo. La contemporanea pendenza di giudizi contabili, risarcitori o penali non determina, di per sé, duplicazione, trattandosi di azioni con diversa causa petendi e funzione. È stata confermata anche la condanna alle spese di primo grado, non essendo manifestamente abnorme o irrazionale; le spese dell’appello sono state compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 105 c.p.a.

  La nullità della sentenza che consente il rinvio al primo giudice ricorre solo in ipotesi tipizzate e di carenza macroscopica, come mancanza della pronuncia sulla domanda, pronuncia su domanda diversa, motivazione inesistente o apparente, difetto di sottoscrizione o erronea declaratoria di inammissibilità o improcedibilità per difetto di una condizione dell’azione.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  “l’erogazione di incentivi [...] è subordinata alla verifica dei dati forniti dai soggetti responsabili che presentano istanza”

  Attribuisce al GSE poteri di verifica documentale e di controllo sugli impianti; in presenza di violazioni rilevanti può disporre il rigetto o la decadenza, il recupero delle somme e, nei casi previsti, la decurtazione dell’incentivo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  “Il provvedimento amministrativo illegittimo [...] può essere annullato d'ufficio [...] entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi”

  Il richiamo contenuto nell’art. 42 d.lgs. 28/2011 comporta l’applicazione dei presupposti dell’autotutela, incluso il comma 2-bis; in presenza di false rappresentazioni o documenti falsi il potere può essere esercitato anche oltre il termine ordinario.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  “I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti [...] possono essere annullati [...] anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi”

  Consente il superamento del termine ordinario quando il beneficio sia stato ottenuto mediante falsità; l’accertamento della falsità non deve necessariamente risultare da una sentenza penale passata in giudicato, potendo essere svolto autonomamente dal GSE.

• art. 23, comma 3, d.lgs. 28/2011

  “Non hanno titolo a percepire gli incentivi [...] i soggetti [...] che [...] hanno fornito dati o documenti non veritieri, ovvero hanno reso dichiarazioni false o mendaci”

  Esclude il diritto agli incentivi quando la richiesta sia corredata da dati o documenti non veritieri o da dichiarazioni false o mendaci.

• art. 12, comma 5, D.M. 5 maggio 2011

  “più impianti fotovoltaici realizzati dal medesimo soggetto responsabile o riconducibili a un unico soggetto responsabile e localizzati nella medesima particella catastale o su particelle catastali contigue si intendono come unico impianto di potenza cumulativa pari alla somma dei singoli impianti”

  Impone il cumulo della potenza quando gli impianti siano riconducibili allo stesso soggetto e localizzati sulla medesima particella o su particelle contigue; sono irrilevanti differenti POD, diverse modalità di esercizio e lo specifico intento elusivo.

• art. 2 della Convenzione di incentivazione

  “Il valore della tariffa incentivante già riconosciuto sarà ridefinito qualora ricorrano le condizioni di cui all’articolo 12, comma 5 del D.M. 5 maggio 2011”

  Conferma che l’ammissione iniziale agli incentivi era subordinata alla successiva verifica delle condizioni anti-frazionamento.

• Allegato 1, lett. a), D.M. 31 gennaio 2014

  “presentazione [...] di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi”

  Qualifica come rilevante la presentazione di documentazione falsa o contraffatta, quando incida sulla verifica dell’ammissibilità agli incentivi, giustificando rigetto o decadenza anziché la mera decurtazione.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il comportamento del GSE che ha atteso l’esito del giudizio penale di primo grado, pur non essendovi tenuto, è stato ricondotto al principio di collaborazione e buona fede nei rapporti tra amministrazione e privato.

• art. 19 d.lgs. 231/2001

  La restituzione eventualmente disposta in sede penale può rilevare nella fase esecutiva per evitare il recupero duplicato delle medesime somme, ma nel caso esaminato non risultava disposta dalla sentenza penale.

Massime di principio

• Il potere del GSE di verificare i presupposti degli incentivi e di disporre la decadenza in caso di violazioni rilevanti è un potere di controllo sostanzialmente vincolato; il precedente riconoscimento dell’incentivo non impedisce la successiva verifica effettiva dei requisiti, soprattutto quando l’ammissione sia avvenuta sulla base di un controllo meramente formale e la convenzione riservi espressamente la ridefinizione della tariffa.
• Quando il beneficio incentivante sia stato ottenuto mediante false rappresentazioni o documenti falsi, il richiamo all’art. 21-nonies l. 241/1990 consente di superare il termine ordinario di dodici mesi. Il GSE può accertare autonomamente la falsità senza attendere il passaggio in giudicato della sentenza penale, ferma la necessità di una valutazione amministrativa effettiva e motivata.
• Ai sensi dell’art. 12, comma 5, D.M. 5 maggio 2011, più impianti fotovoltaici realizzati dallo stesso soggetto e collocati sulla medesima particella catastale devono essere considerati come un unico impianto ai fini della tariffa, indipendentemente dai diversi POD, dalle diverse modalità di esercizio e dall’accertamento di uno specifico intento elusivo.
• La produzione di documentazione tecnica essenziale falsa, mendace o contraffatta non costituisce una violazione meramente formale quando impedisca al GSE di verificare i requisiti tecnici e la corretta configurazione dell’impianto; essa integra una violazione rilevante che può comportare la decadenza integrale dagli incentivi e non la sola decurtazione.
• L’interesse pubblico al recupero di incentivi indebitamente percepiti è insito nell’eliminazione dell’indebito oggettivo; il privato non può invocare un legittimo affidamento sulla conservazione di somme non spettanti.
• La richiesta di restituzione conseguente alla decadenza deve essere limitata alle somme effettivamente percepite e non già recuperate per il medesimo titolo. La contemporanea pendenza di azioni penali, contabili, risarcitorie o di confisca non determina automaticamente duplicazione, dovendosi verificare in concreto la coincidenza delle somme e la diversa causa e funzione dei relativi rimedi.

Come è indicizzato