Sentenza n. 6337/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il giudizio riguardava il verbale del Comitato urbanistico metropolitano di Bologna del 22 novembre 2022, con cui era stata dichiarata l'improcedibilità di una proposta di accordo operativo presentata da due società ai sensi della legge regionale Emilia-Romagna n. 24/2017, nonché gli atti regionali e metropolitani connessi. Il TAR aveva ritenuto il verbale un atto meramente endoprocedimentale e non immediatamente lesivo, riconducendo l'eventuale lesione all'inerzia del Comune e indicando come rimedio l'azione avverso il silenzio. Il Comune ha proposto appello principale deducendo errori nella ricostruzione dei fatti, omessa pronuncia e violazione della disciplina regionale, sostenendo che il verbale del CUM non fosse stato adottato secondo il procedimento previsto, che avesse natura ostativa e che il Comune non disponesse di un'autonoma possibilità decisionale successiva. La società proponente ha proposto appello incidentale sostenendo che il verbale avesse determinato un arresto definitivo del procedimento e fosse immediatamente impugnabile; ha dedotto la violazione degli artt. 4 e 38 della l.r. n. 24/2017, degli artt. 2, 20 e 21-octies l. n. 241/1990 e degli artt. 31, 32, 34 e 117 c.p.a., nonché vizi di motivazione, istruttoria, contraddittorietà e violazione delle garanzie partecipative. Ha inoltre riproposto le censure relative alla possibilità di attuare il PSC mediante accordo operativo anche in presenza di un POC, alla competenza pianificatoria comunale e all'illegittimità dell'arresto procedimentale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibile l'appello principale del Comune, rilevando che il Comune, parte resistente in primo grado, non era soccombente rispetto alla sentenza che aveva dichiarato inammissibile il ricorso e non aveva quindi un interesse giuridicamente rilevante a impugnarla né a chiedere l'accoglimento della domanda originaria rivolta anche nei suoi confronti. Sono state dichiarate inammissibili sia le censure autonome del Comune, non corrispondenti a doglianze da esso proposte in primo grado, sia la riproposizione dei motivi della società originaria ricorrente. È stato invece accolto l'appello incidentale della società proponente. Il ricorso originario è stato ritenuto tempestivo, poiché le controparti non avevano provato una conoscenza anteriore del verbale, e procedibile, permanendo un interesse concreto e attuale anche dopo l'approvazione del piano urbanistico generale intercomunale, in ragione degli effetti ex tunc dell'eventuale annullamento e dei profili risarcitori. Nel merito, il verbale del CUM è stato qualificato come atto immediatamente lesivo e non come mero atto endoprocedimentale: dichiarando l'improcedibilità della proposta perché lo strumento dell'accordo operativo sarebbe stato inutilizzabile in un Comune dotato di POC, esso aveva arrestato il procedimento e precluso ogni ulteriore sviluppo favorevole al privato. Il CUM, anziché pronunciarsi sulla sostenibilità ambientale e territoriale della proposta secondo l'art. 38, comma 10, della l.r. n. 24/2017, aveva adottato una determinazione preliminare di improcedibilità che impediva al Consiglio comunale di esercitare il potere di adeguarsi al parere o di superarlo con motivazioni puntuali e circostanziate. Il verbale è stato pertanto annullato per violazione dell'art. 38 della l.r. n. 24/2017 e della ripartizione delle competenze decisionali tra CUM e Comune. È stato disposto l'assorbimento delle ulteriori censure, con riconoscimento del potere-dovere dell'organo competente di pronunciarsi sul merito della proposta. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 38 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  Il CU ... formula ... il proprio parere in merito alla sostenibilità ambientale e territoriale dell'accordo operativo.

  Il parere dell'organo competente deve riguardare la sostenibilità ambientale e territoriale della proposta; una determinazione preliminare di improcedibilità fondata sull'inutilizzabilità dello strumento, se arresta il procedimento e impedisce al Comune di esercitare le proprie competenze, costituisce un atto immediatamente lesivo e illegittimo.

• art. 4 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  La disciplina regionale è stata richiamata quale quadro normativo per l'utilizzo dell'accordo operativo e per le attività istruttorie e valutative connesse.

• art. 30 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  Il mancato svolgimento delle attività istruttorie, valutative e consultive previste dalla disciplina regionale ha contribuito all'illegittimo arresto del procedimento.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Richiamato tra i motivi originari in relazione all'obbligo di motivazione del provvedimento.

• artt. 10 e 10-bis l. n. 241/1990

  Richiamati tra i motivi originari in relazione alle garanzie di partecipazione procedimentale.

• art. 21-octies l. n. 241/1990

  Richiamato tra i motivi originari in relazione all'invalidità del provvedimento.

• art. 100 c.p.c.

  Applicato per escludere l'interesse del Comune, non soccombente in primo grado, a impugnare la sentenza del TAR.

• art. 35, comma 1, lett. b, c.p.a.

  Richiamato in relazione alle questioni di inammissibilità dedotte nell'appello incidentale.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Richiamati con riferimento all'azione avverso il silenzio, ma il Consiglio di Stato ha ritenuto che la lesione derivasse direttamente dall'atto di arresto procedimentale, immediatamente impugnabile.

• art. 32 c.p.a.

  Richiamato in relazione alla qualificazione dell'azione e alle domande proponibili nel processo amministrativo.

• art. 34, comma 1, lett. b, c.p.a.

  Ha fondato il potere-dovere del giudice di impartire le conseguenti statuizioni conformative, incluso il riconoscimento dell'obbligo dell'organo competente di pronunciarsi sul merito della proposta.

• art. 34 c.p.a.

  Utilizzato per delimitare gli effetti della pronuncia e imporre la riedizione dell'attività amministrativa nel rispetto della disciplina regionale.

• art. 101 c.p.a.

  Richiamato per la riproposizione in appello dei motivi non esaminati dal giudice di primo grado.

• art. 112 c.p.c.

  Richiamato nei motivi dell'appello principale per denunciare l'omessa pronuncia del TAR.

Massime di principio

• Un atto formalmente qualificato come parere o verbale endoprocedimentale è immediatamente impugnabile quando, per il suo contenuto concreto e per gli effetti prodotti nell'iter amministrativo, determina un arresto procedimentale e preclude ogni ulteriore sviluppo favorevole per il privato.
• Quando la legge attribuisce a un organo consultivo il compito di esprimersi su uno specifico oggetto valutativo, quale la sostenibilità ambientale e territoriale di una proposta, l'organo non può sostituire tale valutazione con una declaratoria preliminare di improcedibilità che sottragga all'autorità procedente ogni possibilità di decisione.
• La qualificazione di un atto come non vincolante non esclude la sua lesività: occorre verificare in concreto se l'autorità procedente disponga ancora di strumenti effettivi per discostarsene o proseguire il procedimento.
• Il Comune che è stato parte resistente in primo grado e non è risultato soccombente non ha interesse ad appellare una sentenza di mera inammissibilità del ricorso, né può impugnare la pronuncia per ottenere l'accoglimento della domanda originaria proposta contro di esso.
• Nel procedimento disciplinato dall'art. 38 della l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017, il Consiglio comunale deve poter esercitare la scelta tra adeguamento al parere dell'organo competente e superamento motivato dello stesso; un atto preliminare che elimini tale alternativa viola la ripartizione legale delle competenze e impone la riedizione dell'attività procedimentale.

Come è indicizzato