Cassazione Civile, Sentenza n. 3457/2020 del 12/02/2020

Esito

La controversia

La controversia origina dalla Delib. CONSOB n. 19046 del 2014, con cui alla ricorrente, già componente del consiglio di amministrazione di una società di intermediazione mobiliare, erano state irrogate sanzioni amministrative pecuniarie ai sensi dell’art. 190 t.u.f. La Corte d’appello di Genova, con decreto del 5 febbraio 2016, aveva parzialmente accolto l’opposizione, annullando la contestazione n. 3 e riducendo la sanzione complessiva a 5.000 euro. La ricorrente ha proposto ricorso per cassazione con sei motivi. Con il primo ha denunciato l’illegittimità costituzionale delle disposizioni del D.Lgs. n. 72 del 2015 e dell’art. 195 t.u.f., per asserito eccesso di delega e violazione degli artt. 3, 111 e 117 Cost., in relazione alla pubblicità dell’udienza e all’applicazione delle nuove disposizioni ai processi pendenti. Con il secondo ha contestato la tempestività della contestazione: sosteneva che il termine di 180 giorni dovesse decorrere dal deposito, il 22 febbraio 2013, della relazione ispettiva della Banca d’Italia, anziché dalla sua trasmissione alla CONSOB il 2 maggio 2013; inoltre, deduceva che la notifica del 14 ottobre 2013 fosse stata effettuata a un indirizzo non più attuale e che quella successiva del 7-11 febbraio 2014 fosse tardiva. Con il terzo ha denunciato la violazione del contraddittorio e la mancata separazione tra funzioni istruttorie e decisorie nella fase amministrativa, nonché l’omessa pronuncia su tale eccezione. Con il quarto ha dedotto la genericità della contestazione e la conseguente lesione del diritto di difesa. Con il quinto ha sostenuto che non fossero state individuate condotte specifiche a lei imputabili né adeguatamente provati gli elementi della violazione e della colpa. Con il sesto ha censurato l’accertamento degli addebiti e la valutazione delle condotte e delle risultanze probatorie, anche con riferimento ai doveri degli amministratori non esecutivi.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondata la questione di legittimità costituzionale: la delega legislativa consentiva una revisione organica della disciplina sanzionatoria e le disposizioni sulla pubblicità dell’udienza, estese anche ai processi in corso, erano coerenti con gli indirizzi della delega e ampliavano le garanzie processuali. Ha respinto la censura sulla tardività della contestazione, ribadendo che, quando l’organo di vigilanza competente a valutare e contestare l’illecito è distinto da quello che raccoglie i dati, il termine decorre da quando i risultati delle indagini sono portati a conoscenza dell’organo competente, non dal deposito della relazione presso l’organo investigativo. La CONSOB aveva agito entro 180 giorni dalla ricezione della relazione della Banca d’Italia, il 2 maggio 2013; non risultavano condotte negligenti o arbitrarie dell’amministrazione idonee a spostare il dies a quo. La censura relativa alla notificazione è stata disattesa sulla base dell’attestazione dell’agente postale circa l’immissione dell’avviso nella cassetta postale; le ulteriori doglianze concernenti la regolarità della notifica sono rimaste assorbite. Ha rigettato anche la censura sul procedimento amministrativo: l’opposizione ha a oggetto il rapporto sanzionatorio e attribuisce al giudice cognizione piena; eventuali irregolarità della fase amministrativa rilevano solo se abbiano concretamente compresso il diritto di difesa e di contraddittorio, da valutare nell’intero procedimento, compreso il giudizio di opposizione. Il cumulo di funzioni nell’organizzazione interna della CONSOB non determina di per sé violazione dell’art. 6 CEDU; inoltre, i procedimenti della Banca d’Italia e della CONSOB riguardavano condotte e illeciti differenti. Infine, i motivi quarto, quinto e sesto sono stati dichiarati inammissibili perché diretti a ottenere una nuova valutazione dei fatti e delle prove, riservata al giudice di merito; la Corte d’appello aveva esaminato le condotte attribuite alla ricorrente e motivato la valutazione degli addebiti. La ricorrente è stata condannata alle spese del giudizio di legittimità, liquidate in 3.000 euro per compensi, oltre 15% per spese forfettarie, 200 euro per esborsi e accessori di legge. È stato inoltre dato atto dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

Norme richiamate

• art. 76 Cost.

  Alla luce dei suddetti principi, deve escludersi che la previsione della pubblicità dell’udienza di discussione delle opposizioni avverso le sanzioni amministrative previste dal t.u.f., contenuta nel D.Lgs. n. 72 del 2015, art. 5 e l’espressa estensione di tale garanzia anche ai processi in corso, contenuta nel successivo art. 6, comma 8 della predetta normativa, abbia violato il parametro costituzionale di cui all’art. 76 Cost., trattandosi di scelte del legislatore delegato coerenti con gli indirizzi generali della delega, compatibili con la ratio di questa e tali da comportare un ampliamento delle garanzie processuali offerte al destinatario della sanzione.

  La delega non è violata quando la disciplina delegata costituisce uno sviluppo coerente delle finalità e degli indirizzi generali della legge delega; in particolare, l’estensione della pubblicità dell’udienza ai giudizi pendenti è compatibile con la delega se amplia le garanzie processuali del destinatario della sanzione.

• art. 195 D.Lgs. n. 58/1998 (t.u.f.)

  Da tanto deriva che, in tema di violazioni della disciplina dell’attività di intermediazione finanziaria, sanzionabili con pena pecuniaria amministrativa irrogata dal Ministero dell’economia e delle finanze su proposta della Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB), essendo la vigilanza delle norme, la cui violazione è sanzionata come illecito amministrativo, affidata appunto alla CONSOB, e non alla Banca d’Italia (la quale non è legittimata ad avviare il procedimento sanzionatorio), il momento iniziale di decorrenza del termine per la contestazione non può essere fatto coincidere con il deposito presso la Banca d’Italia della relazione ispettiva redatta, ad altri fini, dal Servizio di vigilanza della medesima Banca d’Italia.

  Il termine per la contestazione decorre da quando l’organo competente alla vigilanza e all’avvio del procedimento sanzionatorio riceve i risultati delle indagini svolte da un diverso organo, e non dal deposito della relazione presso quest’ultimo.

• L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 14

  Questa Corte ha ripetutamente affermato il principio, che merita di essere ribadito, per cui “in tema di sanzioni amministrative, il termine per la contestazione all’interessato, stabilito, a pena di decadenza, dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 14, decorre, non già dal momento in cui il fatto è stato acquisito nella sua materialità, ma, dovendosi tener conto anche del tempo necessario per la valutazione della idoneità di tale fatto ad integrare gli estremi (oggettivi e soggettivi) di comportamenti sanzionati come illeciti amministrativi, da quando l’accertamento è stato compiuto o avrebbe potuto ragionevolmente essere effettuato dall’organo addetto alla vigilanza delle disposizioni che si assumono violate.”

  Il termine perentorio per contestare l’illecito decorre non dalla mera acquisizione materiale dei fatti, ma da quando l’organo di vigilanza competente ha compiuto, o avrebbe ragionevolmente potuto compiere, l’accertamento anche sotto il profilo della rilevanza giuridica dei fatti.

• art. 6 CEDU

  Ne consegue che le eventuali irregolarità relative allo svolgimento della fase amministrativa assurgono rilievo soltanto qualora esse abbiano di fatto comportato una compressione del diritto di difesa e di contra-dicere dell’incolpato; quando tuttavia costui abbia potuto partecipare alla fase amministrativa e promuovere opposizione avverso il provvedimento sanzionatorio, esercitando appieno le sue prerogative difensive, la rilevanza del vizio in esame va esclusa, posto che la natura bifasica del procedimento lo rende ab origine conforme alle prescrizioni di cui all’art. 6 della Convenzione E.D.U., proprio in funzione della possibilità di impugnare il provvedimento amministrativo davanti ad un giudice indipendente e imparziale presso il quale è assicurato il pieno dispiegamento del contraddittorio tra le parti sull’intero rapporto interessato dal provvedimento sanzionatorio.

  La compatibilità del procedimento sanzionatorio con le garanzie dell’art. 6 CEDU va valutata considerando unitariamente la fase amministrativa e il successivo giudizio di opposizione a cognizione piena. Le irregolarità amministrative rilevano se hanno concretamente compresso la difesa e il contraddittorio; la possibilità di un pieno riesame dinanzi a un giudice indipendente e imparziale può escludere tale pregiudizio.

• art. 2697 c.c.

  La compiuta disamina delle condotte attribuite all’ A. e l’argomentata irrilevanza delle funzioni attribuite ad Unione Fiduciaria e degli esiti dell’attività di quest’ultima costituiscono appunto l’oggetto di una valutazione, insuscettibile del sindacato richiesto in questa sede.

  La decisione non enuncia una regola autonoma di riparto dell’onere della prova ai sensi dell’art. 2697 c.c.; chiarisce invece che la valutazione di merito delle condotte e delle risultanze probatorie non può essere riesaminata in cassazione nei termini richiesti.

• art. 115 c.p.c.

  Nè, per altro verso, è consentito in questa sede il sindacato sulla scelta, operata dal giudice di merito, delle risultanze probatorie ritenute più idonee a sorreggere la motivazione, posto che essa involge apprezzamenti di fatto riservati al predetto giudice, il quale d’altro canto, nel porre a fondamento della propria decisione una fonte di prova con esclusione di altre, non incontra altro limite che quello di indicare le ragioni del proprio convincimento, senza essere tenuto a discutere ogni singolo elemento o a confutare tutte le deduzioni difensive, dovendo ritenersi implicitamente disattesi tutti i rilievi e circostanze che, sebbene non menzionati specificamente, sono logicamente incompatibili con la decisione adottata.

  La selezione e la valutazione delle fonti di prova spettano al giudice di merito; questi deve rendere comprensibili le ragioni del convincimento, ma non è tenuto a esaminare singolarmente ogni elemento o a confutare ogni deduzione difensiva.

• art. 116 c.p.c.

  Nè, per altro verso, è consentito in questa sede il sindacato sulla scelta, operata dal giudice di merito, delle risultanze probatorie ritenute più idonee a sorreggere la motivazione, posto che essa involge apprezzamenti di fatto riservati al predetto giudice, il quale d’altro canto, nel porre a fondamento della propria decisione una fonte di prova con esclusione di altre, non incontra altro limite che quello di indicare le ragioni del proprio convincimento, senza essere tenuto a discutere ogni singolo elemento o a confutare tutte le deduzioni difensive, dovendo ritenersi implicitamente disattesi tutti i rilievi e circostanze che, sebbene non menzionati specificamente, sono logicamente incompatibili con la decisione adottata.

  La valutazione delle prove e la scelta degli elementi ritenuti maggiormente attendibili sono apprezzamenti di fatto riservati al giudice di merito e non sono sindacabili in cassazione come richieste di una nuova valutazione del materiale istruttorio.

• art. 13, commi 1-bis e 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

  In caso di rigetto del ricorso, la Corte dà atto, ricorrendone i presupposti, dell’obbligo della parte ricorrente di versare un ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

Massime di principio

• Quando la funzione di vigilanza e di avvio del procedimento sanzionatorio è attribuita a un’autorità diversa da quella che ha raccolto i dati, il termine per la contestazione decorre da quando i risultati dell’indagine sono portati a conoscenza dell’autorità competente, e non dal deposito della relazione presso l’organo che ha svolto l’attività ispettiva.
• La decorrenza del termine per la contestazione va individuata considerando il tempo ragionevolmente necessario all’organo competente per valutare se i fatti acquisiti integrino gli elementi oggettivi e soggettivi dell’illecito; il giudice non può sostituirsi all’amministrazione valutando l’opportunità dei singoli atti istruttori, ferma la rilevanza di eventuali condotte negligenti o arbitrarie che abbiano artificiosamente differito l’accertamento.
• Nel giudizio di opposizione a una sanzione amministrativa l’oggetto è il rapporto sanzionatorio, non il solo atto amministrativo: il giudice ha cognizione piena e deve esaminare le difese tempestivamente riproposte, anche se non esaminate o non motivate nella fase amministrativa.
• Le irregolarità della fase amministrativa determinano rilievo ai fini del diritto di difesa solo se hanno prodotto una concreta compressione del contraddittorio o delle prerogative difensive, da valutare nell’ambito dell’intero procedimento, compreso il successivo giudizio di opposizione davanti a un giudice indipendente e imparziale.
• Il cumulo di funzioni istruttorie e decisorie all’interno dell’autorità amministrativa non determina, di per sé, una violazione dell’art. 6 CEDU; l’eventuale pregiudizio all’imparzialità va valutato in concreto considerando natura e portata delle attività e decisioni preliminari.
• Non viola i limiti della delega una norma delegata che, coerentemente con gli indirizzi e la ratio della legge delega, introduca garanzie processuali ulteriori, quali la pubblicità dell’udienza e la loro applicazione ai processi pendenti.
• La scelta delle prove e la valutazione della loro attendibilità appartengono al giudice di merito; in cassazione non è consentito ottenere un nuovo esame del fatto attraverso la contestazione della preferenza accordata ad alcune risultanze rispetto ad altre, purché la motivazione esponga le ragioni del convincimento.

Come è indicizzato