Sentenza n. 5059/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La cooperativa aveva impugnato il divieto comunale di prosecuzione dell’intervento edilizio relativo all’ex Padiglione Barellai, nonché l’atto di invito a conformarsi e le previsioni del PUC che imponevano il permesso di costruire convenzionato e il reperimento dei parcheggi pertinenziali. In primo grado aveva dedotto, tra l’altro, l’erronea qualificazione dell’intervento come ristrutturazione anziché restauro e risanamento conservativo, il difetto di istruttoria e di motivazione, la violazione degli artt. 3 e 22 d.P.R. 380/2001 e dell’art. 38 l.r. Liguria n. 16/2008, l’illegittimità della scheda normativa del PUC, la violazione della partecipazione procedimentale e della libertà di iniziativa economica, nonché la lesione dell’affidamento e la responsabilità risarcitoria del Comune. Il TAR ha respinto il ricorso. In appello la cooperativa ha dedotto l’erronea interpretazione degli artt. 3, 16 e 22 d.P.R. 380/2001 e dell’art. 38 l.r. Liguria n. 16/2008, il difetto assoluto di motivazione e istruttoria e l’omesso esame di una censura, insistendo inoltre per il risarcimento dei danni derivanti dal blocco dei lavori, dalle spese sostenute e dal ritardo nell’apertura della struttura sanitaria. La tesi dell’appellante era che l’immobile avesse già destinazione socio-sanitaria, che i lavori non comportassero cambio di destinazione, demolizione o sostituzione edilizia, che la SCIA fosse sufficiente e che non vi fosse incremento del carico urbanistico né debenza del contributo di costruzione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha rilevato che il progetto presentato con SCIA differiva da quello originario soltanto per l’abbandono della demo-ricostruzione di due piccoli corpi di fabbrica, pari complessivamente a circa il 2% della superficie dell’edificio principale, sicché la modifica non mutava la sostanza dell’intervento. Anche a superficie complessiva invariata, il progetto determinava un incremento concreto dell’intensità d’uso della struttura: i posti letto sarebbero passati da 68 a 98, le superfici destinate alle camere di degenza da 990 a 1305 mq e sarebbero aumentate anche le superfici ambulatoriali e riabilitative. Tali elementi dimostravano un incremento del carico urbanistico, per la maggiore affluenza prevedibile di pazienti, personale e visitatori e per la conseguente maggiore pressione su traffico, parcheggi e servizi a rete. Il carico urbanistico è stato qualificato come nozione relazionale e differenziale, da accertare in concreto in base all’aumento delle esternalità negative e all’utilizzo più intenso delle urbanizzazioni esistenti, anche in assenza di mutamento di destinazione d’uso. L’art. 38 l.r. Liguria n. 16/2008 è stato ritenuto coerente con tale criterio, assoggettando a contributo gli interventi sul patrimonio esistente che producano incremento del carico urbanistico o significativa incidenza urbanistica. Il PUC, inoltre, richiedeva per la riattivazione della destinazione sanitaria una convenzione con contenuto minimo determinato e, quindi, un permesso di costruire convenzionato, non sostituibile mediante SCIA. Le censure sulla genericità dell’inibitoria e sulla mancata quantificazione immediata del contributo sono state respinte, poiché la relativa quantificazione avrebbe dovuto seguire alla presentazione dell’istanza di permesso di costruire e all’elaborazione della convenzione. È stata respinta anche la domanda risarcitoria, mancando l’illegittimità degli atti o della condotta comunale, presupposto indispensabile della responsabilità amministrativa. Le spese del grado di appello sono state compensate per la particolarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  La qualificazione dell’intervento edilizio deve essere effettuata in relazione alle opere concretamente progettate; nel caso esaminato, l’incremento dell’intensità d’uso e delle capacità assistenziali impediva di ricondurre l’intervento al solo restauro e risanamento conservativo.

• art. 16 d.P.R. 380/2001

  Il contributo di costruzione e gli oneri di urbanizzazione devono essere correlati all’impatto urbanistico effettivo dell’intervento e al carico aggiuntivo prodotto sul territorio.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  La SCIA non è sufficiente per un intervento che, secondo lo strumento urbanistico, richieda un permesso di costruire convenzionato e che determini un concreto incremento del carico urbanistico.

• art. 19 l. 241/1990

  L’amministrazione può adottare il divieto definitivo di prosecuzione dell’attività segnalata quando accerti la mancanza dei requisiti e dei presupposti di legge per l’intervento realizzato mediante SCIA.

• art. 38 l.r. Liguria n. 16/2008

  Gli interventi sul patrimonio edilizio esistente sono soggetti al contributo di costruzione quando determinano un incremento del carico urbanistico o una significativa incidenza urbanistica; la disposizione richiede un accertamento concreto degli effetti dell’intervento.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta perché mancava l’illegittimità dell’atto o della condotta amministrativa, presupposto della responsabilità della pubblica amministrazione.

Massime di principio

• L’incremento del carico urbanistico non coincide necessariamente con l’aumento della superficie o della volumetria dell’immobile e può sussistere anche senza mutamento della destinazione d’uso, quando l’intervento determini una maggiore intensità di utilizzo e una prevedibile maggiore pressione su traffico, parcheggi, servizi a rete e altre urbanizzazioni.
• Il carico urbanistico è una nozione relazionale e differenziale, da accertare in concreto mediante elementi oggettivi riferiti all’aumento delle esternalità negative sull’area e all’esigenza di dotare il territorio di nuove opere o di utilizzare più intensamente quelle esistenti.
• L’aumento della capacità ricettiva o assistenziale di una struttura, accompagnato dall’incremento delle superfici destinate a degenza, attività ambulatoriali o riabilitative, costituisce elemento idoneo a dimostrare un incremento effettivo del carico urbanistico anche quando la superficie complessiva dell’edificio rimanga invariata.
• Quando lo strumento urbanistico subordina la riattivazione o l’insediamento di una destinazione ammessa alla stipula di una convenzione con contenuto minimo determinato, l’intervento richiede il permesso di costruire convenzionato e non può essere legittimato mediante SCIA.
• La domanda risarcitoria proposta contro la pubblica amministrazione deve essere respinta quando gli atti contestati risultino legittimi, poiché l’illegittimità dell’azione amministrativa costituisce presupposto indispensabile della responsabilità per i danni lamentati.

Come è indicizzato