Sentenza n. 1541/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La struttura ricorrente ha impugnato la delibera regionale deducendo, in sintesi: irrazionalità, illogicità, irragionevolezza, difetto di istruttoria e di motivazione, sviamento, violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e legittimo affidamento, nonché degli artt. 1 e 3 e seguenti della l. 241/1990, degli artt. 8-bis, 8-ter e 8-quinquies del d.lgs. 502/1992, dell’art. 106 TFUE e degli artt. 3, 36, 41 e 117 Cost. La ricorrente ha contestato che l’assegnazione dei budget continuasse a fondarsi prevalentemente sul fatturato storico, senza adeguata valorizzazione dell’efficienza delle strutture, del fabbisogno epidemiologico e della concorrenza. Ha inoltre censurato il taglio del 4% del budget 2024 rispetto al 2023, ritenendolo privo di adeguata motivazione e contraddittorio rispetto al mantenimento del budget per le prestazioni PET/TC. È stata contestata anche la mancata corrispondenza dei volumi assegnati al fabbisogno regionale di prestazioni, nonché la clausola di salvaguardia contenuta nei contratti di accreditamento, ritenuta lesiva del diritto di difesa e contraria agli artt. 24 e 113 Cost. Infine, sono stati dedotti vizi derivati dalle precedenti delibere regionali n. 599/2021 e n. 215/2022. La Regione e l’ASL hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per effetto della sottoscrizione della clausola di salvaguardia.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile senza esaminare nel merito le censure relative ai tetti di spesa. La struttura aveva sottoscritto il contratto di accreditamento contenente una clausola con cui accettava espressamente e incondizionatamente i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti, rinunciando alle impugnazioni già proposte e ai contenziosi instaurabili contro gli atti adottati o conoscibili, con effetti limitati all’annualità contrattuale. Secondo il TAR, tale sottoscrizione integra un comportamento univoco di acquiescenza e priva la struttura della legittimazione a impugnare gli atti oggetto di accettazione. La Sezione ha confermato l’orientamento del Consiglio di Stato favorevole alla legittimità della clausola, disattendendo il diverso indirizzo del CGARS che ne aveva sostenuto la nullità per violazione dell’art. 1462 c.c., indeterminatezza dell’oggetto e contrasto con gli artt. 24 e 113 Cost. Il TAR ha ritenuto non applicabile l’art. 1462 c.c., anche perché l’annullamento dell’atto amministrativo presupposto determina, secondo l’opinione ritenuta preferibile, l’inefficacia e non la nullità del contratto; inoltre la struttura può chiedere al paziente il pagamento integrale della prestazione una volta esaurito il budget. La clausola è stata ritenuta sufficientemente determinata, poiché riferita ai provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e agli atti collegati o presupposti, limitatamente all’annualità contrattuale. Non è stata ravvisata una violazione del diritto di difesa, poiché la struttura ha potuto proporre il ricorso e la clausola persegue il legittimo obiettivo di assicurare la sostenibilità della spesa sanitaria e l’equilibrio finanziario del sistema, nel contesto del piano di rientro regionale. È stata esclusa anche la configurabilità di sviamento del potere o di invasione della funzione giurisdizionale. La censura secondo cui la clausola non sarebbe più giustificata per il miglioramento delle condizioni finanziarie regionali è stata respinta in applicazione del principio tempus regit actum: per gli atti impugnati, adottati mentre la Regione era ancora sottoposta a piano di rientro, la clausola risultava legittimamente applicabile. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore della Regione e dell’ASL, liquidate in complessivi € 1.500 oltre accessori e contributo unificato per ciascuna parte resistente.

Norme richiamate

• art. 11 dei contratti di accreditamento

  Con la sottoscrizione del presente contratto la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero ai contenziosi istaurabili contro i provvedimenti già adottati e conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni, regolata con il presente contratto.

  La sottoscrizione della clausola costituisce accettazione espressa dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti, con effetto preclusivo delle impugnazioni relative all’annualità contrattuale.

• art. 1462 c.c.

  Il TAR esclude che la clausola integri una rinuncia a far valere la nullità del contratto o una clausola solve et repete, anche perché l’annullamento dell’atto amministrativo presupposto determina, secondo l’orientamento ritenuto preferibile, l’inefficacia e non la nullità del contratto.

• artt. 24 e 113 Cost.

  La clausola di salvaguardia non viola il diritto di difesa e il diritto alla tutela giurisdizionale quando l’operatore ha potuto impugnare l’atto lesivo e la clausola è funzionale al contenimento della spesa sanitaria e alla sostenibilità del servizio.

• artt. 8-bis, 8-ter e 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Le disposizioni costituiscono il quadro normativo dei rapporti tra strutture private accreditate e Servizio sanitario nazionale, nei quali i tetti di spesa e le condizioni economiche sono determinati anche mediante provvedimenti autoritativi regionali e recepiti negli accordi contrattuali.

• art. 1 l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente tra i parametri di legittimità dell’azione regionale, senza che il TAR proceda all’esame delle relative censure per l’inammissibilità del ricorso.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione al difetto di motivazione della delibera, ma non esaminato nel merito a causa dell’effetto preclusivo della clausola di salvaguardia.

• art. 106 TFUE

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai profili concorrenziali dell’assegnazione dei budget, senza esame nel merito.

• art. 3 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione all’asserita irragionevolezza dei criteri di assegnazione dei tetti di spesa, senza esame nel merito.

• art. 36 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente tra i parametri costituzionali asseritamente violati dalla disciplina regionale, senza esame nel merito.

• art. 41 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla libertà di iniziativa economica e alla concorrenza tra strutture accreditate, senza esame nel merito.

• art. 117 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alle competenze e ai livelli essenziali di assistenza, senza esame nel merito.

• artt. 121 e seguenti c.p.a.

  Richiamati dal TAR per il confronto sistematico sugli effetti dell’annullamento dell’atto amministrativo presupposto sul contratto, ritenuti riconducibili all’inefficacia e non alla nullità.

• art. 11 l. 241/1990

  Richiamato nella discussione dell’orientamento secondo cui gli accordi amministrativi possono porre le parti in condizioni tendenzialmente paritetiche; il TAR considera comunque legittima la clausola di salvaguardia nel rapporto di accreditamento.

Massime di principio

• La sottoscrizione di un contratto di accreditamento sanitario contenente una clausola espressa di accettazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti presupposti o collegati, nonché di rinuncia alle impugnazioni già proposte o proponibili relative all’annualità contrattuale, può integrare un comportamento univoco di acquiescenza e determinare l’inammissibilità del ricorso contro tali atti.
• La clausola di salvaguardia inserita negli accordi tra amministrazione sanitaria e strutture private accreditate è sufficientemente determinata quando individua i provvedimenti oggetto di accettazione e limita la rinuncia agli atti adottati o conoscibili, con effetti circoscritti all’annualità di erogazione delle prestazioni.
• La clausola di salvaguardia non viola di per sé gli artt. 24 e 113 Cost. quando l’operatore ha potuto accedere alla tutela giurisdizionale prima della sottoscrizione del contratto e la rinuncia negoziale è funzionale a garantire il contenimento della spesa e l’equilibrio finanziario del servizio sanitario.
• Nel rapporto di accreditamento sanitario, la necessità di assicurare la sostenibilità della spesa pubblica e la continuità dei livelli essenziali di assistenza può giustificare l’accettazione contrattuale dei limiti finanziari e la conseguente preclusione delle impugnazioni concernenti gli atti di programmazione economica accettati.
• L’eventuale mutamento delle condizioni finanziarie regionali non incide retroattivamente sulla legittimità della clausola applicata ad atti adottati mentre la Regione è sottoposta a piano di rientro, in applicazione del principio tempus regit actum.
• L’annullamento dell’atto amministrativo presupposto al contratto di accreditamento determina, secondo l’orientamento preferibile recepito dal TAR, l’inefficacia del contratto nella parte interessata e non la sua nullità, con conseguente non applicabilità dell’art. 1462 c.c. nei termini prospettati dal diverso orientamento.

Come è indicizzato