Sentenza n. 3311/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante aveva impugnato la sentenza del TAR che aveva dichiarato inammissibile l’azione proposta ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. contro il silenzio del Comune e della Soprintendenza sulla domanda di condono presentata nel 1986 ai sensi della l. n. 47/1985. Il ricorrente sosteneva che il termine fissato dall’art. 9 della l.r. Campania n. 10/2004, come modificato, avesse natura organizzatoria e acceleratoria per le amministrazioni e non impedisse l’azione avverso il silenzio prima della sua scadenza, soprattutto dopo una specifica diffida e sollecitazione. Deduceva violazione degli artt. 31 e 117 c.p.a., dell’art. 2 l. n. 241/1990, della normativa regionale e dell’art. 97 Cost., nonché travisamento ed eccesso di potere. Lamentava inoltre la violazione degli artt. 2 e 29 l. n. 241/1990, dell’art. 27 d.P.R. n. 380/2001, dell’art. 32 l. n. 47/1985 e dell’art. 146 d.lgs. n. 42/2004, sostenendo che il Comune fosse comunque tenuto a concludere il procedimento e, in ragione della mancata produzione della documentazione integrativa richiesta, a rigettare la domanda di condono ai sensi dell’art. 39, comma 4, l. n. 724/1994. Le amministrazioni e la controinteressata eccepivano anche la carenza di interesse e l’insufficienza della mera vicinitas, ma il Consiglio di Stato ha ritenuto di poter prescindere dalle eccezioni preliminari, decidendo l’appello nel merito.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la statuizione di inammissibilità del TAR. Ha aderito all’indirizzo secondo cui, quando il procedimento deve concludersi con un provvedimento espresso, la scadenza del termine procedimentale costituisce presupposto per l’azione avverso il silenzio. Alla data di notificazione e deposito del ricorso di primo grado, il termine speciale per la definizione delle domande di condono ancora pendenti ai sensi delle leggi n. 47/1985 e n. 724/1994 non era scaduto, essendo fissato al 31 dicembre 2024 dall’art. 32, comma 4, l.r. n. 24/2023, mentre il ricorso era stato notificato il 17 dicembre e depositato il 27 dicembre 2024. Il termine, successivamente prorogato al 31 dicembre 2026 dall’art. 29 l.r. n. 2/2026, è volto a consentire alle amministrazioni di organizzare la definizione della vasta massa di pratiche pendenti. Una sollecitazione individuale non impone quindi all’amministrazione di anticipare la trattazione di una singola pratica, poiché ciò altererebbe l’ordine di esame e vanificherebbe la finalità organizzatoria della disciplina regionale. La mancata scadenza del termine impediva di configurare un silenzio inadempimento giustiziabile ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. e precludeva anche l’esame della pretesa sostanziale, compresa l’asserita necessità di rigettare il condono per mancata integrazione documentale. Le spese del giudizio di appello sono state compensate per l’esistenza di orientamenti giurisprudenziali non univoci.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  L’azione avverso il silenzio presuppone, oltre alla giurisdizione amministrativa e all’obbligo di provvedere, il decorso del termine previsto per la conclusione del procedimento; la mancata scadenza rende la domanda inammissibile.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  La valutazione della fondatezza della pretesa sostanziale presuppone l’ammissibilità dell’azione avverso il silenzio; se il termine procedimentale non è scaduto, il giudice non può esaminare l’asserito esito vincolato del procedimento.

• art. 2 l. n. 241/1990

  L’obbligo generale di conclusione del procedimento opera nel rispetto del termine procedimentale applicabile; nel caso esaminato, il termine speciale regionale non era ancora scaduto.

• art. 9 l.r. Campania n. 10/2004

  La disposizione, come modificata, fissa un termine speciale per la definizione delle domande di condono pendenti e consente alle amministrazioni di organizzare la trattazione della massa dei procedimenti entro una scadenza definita.

• art. 32, comma 4, l.r. Campania n. 24/2023

  Ha differito al 31 dicembre 2024 il termine di definizione dei procedimenti di condono pendenti ai sensi delle leggi n. 47/1985 e n. 724/1994; tale termine era ancora pendente al momento della proposizione del ricorso.

• art. 29 l.r. Campania n. 2/2026

  Ha ulteriormente prorogato il termine di definizione dei procedimenti di condono al 31 dicembre 2026.

• art. 39, comma 4, l. n. 724/1994

  La sua eventuale applicazione, prospettata dall’appellante in relazione alla mancata integrazione documentale, non poteva essere esaminata prima della verifica dell’ammissibilità dell’azione avverso il silenzio.

Massime di principio

• Nel rito avverso il silenzio, il decorso del termine per la conclusione del procedimento costituisce una condizione essenziale di esperibilità dell’azione; prima della sua scadenza non è configurabile un silenzio-inadempimento giustiziabile ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a.
• Quando una disciplina regionale stabilisce un termine speciale per definire una massa di procedimenti di condono ancora pendenti, tale termine deve essere rispettato ai fini dell’azione avverso il silenzio e non può essere anticipato, per effetto di una diffida individuale, mediante l’imposizione all’amministrazione di definire una singola pratica prima della scadenza.
• La funzione organizzatoria di un termine legislativo generale per la definizione di procedimenti arretrati impedisce di riconoscere priorità individuali non previste dalla legge, poiché esse altererebbero l’ordine di trattazione e vanificherebbero la finalità della disciplina.
• Se l’azione avverso il silenzio è inammissibile perché il termine procedimentale non è scaduto, il giudice non può esaminare nel merito l’asserito esito vincolato del procedimento né ordinare all’amministrazione di adottare uno specifico provvedimento finale.

Come è indicizzato