Sentenza n. 429/2026 - Reggio Calabria, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva ottenuto l’autorizzazione comunale al subingresso, ai sensi dell’art. 46 del Codice della navigazione, nella concessione demaniale marittima intestata alla società controinteressata, sulla base di un preliminare di cessione di ramo d’azienda e di ulteriore documentazione relativa al perfezionamento dell’accordo. L’autorizzazione era subordinata alla registrazione nel Registro delle imprese dell’atto definitivo di cessione del ramo d’azienda entro trenta giorni, nonché alla verifica dei requisiti dichiarati. Successivamente la società cedente ha disconosciuto gli atti relativi alla cessione, contestandone la provenienza e la validità, e ha rappresentato che il soggetto che aveva sottoscritto parte della documentazione non era più legittimato a rappresentarla. Il Comune ha quindi revocato l’autorizzazione al subingresso e la licenza suppletiva, rilevando il mancato perfezionamento dell’atto traslativo nelle forme previste dall’art. 2556 c.c., il mancato deposito per l’iscrizione nel Registro delle imprese e il sopravvenuto conflitto sulla validità dell’operazione. La ricorrente ha dedotto: violazione degli artt. 21-quinquies e 3 l. 241/1990, dell’art. 46 Cod. nav. e dell’art. 2556 c.c.; inesistenza di un mutamento della situazione di fatto; erronea qualificazione dell’iscrizione nel Registro delle imprese come requisito costitutivo dell’effetto traslativo; illegittimità della clausola che subordinava l’efficacia dell’autorizzazione a tale iscrizione; trasformazione della revoca in una non prevista ipotesi di decadenza dalla concessione; difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, contraddittorietà, perplessità e sviamento; violazione dei principi in materia di affidamento, indennizzo e risarcimento; incompetenza del responsabile del procedimento, ritenuto privo del potere di sottoscrivere l’atto di ritiro. È stata inoltre proposta domanda di accesso ex art. 116 c.p.a. agli atti richiesti con istanza del 18 luglio 2025.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. La censura di incompetenza è stata ritenuta infondata perché la documentazione depositata dal Comune ha dimostrato che il provvedimento di revoca era stato sottoscritto telematicamente dalla dirigente del Settore Urbanistica, titolare del potere di impegnare all’esterno la volontà dell’ente. Nel merito, il giudice ha interpretato l’art. 46 Cod. nav. nel senso che l’autorizzazione al subingresso deve precedere il trasferimento dell’azienda e consente all’amministrazione di verificare preventivamente l’affidabilità del subentrante, in ragione del rapporto fiduciario sotteso alla concessione demaniale. L’autorizzazione del 6 maggio 2025 aveva dunque natura preventiva ed era espressamente subordinata al perfezionamento, entro trenta giorni, dell’atto traslativo del ramo d’azienda nelle forme previste dall’art. 2556 c.c. Il preliminare non aveva efficacia traslativa e la scrittura privata successiva, non autenticata e non depositata per l’iscrizione nel Registro delle imprese, non era opponibile all’amministrazione. Il mancato perfezionamento dell’atto nel termine previsto ha comportato il mancato avveramento della condizione risolutiva dell’efficacia dell’autorizzazione. La revoca è stata quindi ritenuta, nella sostanza, atto dovuto e vincolato, meramente ricognitivo dell’inefficacia dell’autorizzazione; in ogni caso, il sopravvenuto conflitto sulla validità dell’operazione e sulla legittimazione del soggetto che aveva agito per la società cedente costituiva una circostanza idonea a giustificare il riesame, anche alla luce dell’interesse pubblico alla corretta gestione del demanio marittimo. Sono state respinte le censure di difetto di istruttoria e motivazione, poiché il provvedimento indicava il mancato perfezionamento del trasferimento, il conflitto societario e l’interesse pubblico perseguito. È stata esclusa la spettanza dell’indennizzo ex art. 21-quinquies, comma 1-bis, l. 241/1990, in assenza di un affidamento giuridicamente tutelabile e considerata la consapevolezza della ricorrente circa le circostanze che avevano impedito il perfezionamento dell’atto opponibile all’amministrazione. La richiesta di sospensione per pregiudizialità rispetto al diverso giudizio sul rifiuto del Conservatore del Registro delle imprese è stata ritenuta infondata, poiché le ragioni autonomamente esaminate erano sufficienti a giustificare la revoca. La domanda di accesso è stata dichiarata sostanzialmente soddisfatta per l’avvenuta ostensione degli atti nel corso del giudizio. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore del Comune e della controinteressata, nella misura di euro 1.500,00 per ciascuno, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 46 Codice della navigazione

  «Fermi i divieti ed i limiti di cui all'articolo 18, comma 7, della legge 28 gennaio 1994, n. 84, quando il concessionario intende sostituire altri nel godimento della concessione deve chiedere l'autorizzazione dell’autorità concedente».

  La norma impone la preventiva autorizzazione dell’amministrazione al subingresso e consente di verificare l’affidabilità del soggetto subentrante prima del perfezionamento del trasferimento dell’azienda cui accede la concessione.

• art. 2556 c.c.

  I contratti che hanno per oggetto il trasferimento della proprietà o il godimento dell'azienda devono essere redatti in forma pubblica o per scrittura privata autenticata e depositati per l'iscrizione nel registro delle imprese nel termine di trenta giorni.

  Nel rapporto con l’amministrazione concedente, il perfezionamento dell’atto traslativo nelle forme previste e il relativo deposito per l’iscrizione erano condizioni necessarie per rendere opponibile il trasferimento e consentire l’efficacia dell’autorizzazione al subingresso.

• art. 21-quinquies, comma 1-bis, l. 241/1990

  «l'indennizzo liquidato dall'amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell'eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell'atto amministrativo oggetto di revoca all'interesse pubblico, sia dell'eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all'erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l'interesse pubblico».

  L’indennizzo da revoca non è dovuto quando manca un affidamento giuridicamente tutelabile e il privato ha concorso o era consapevole delle circostanze che hanno determinato l’incompatibilità dell’atto con l’interesse pubblico.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione della revoca è sufficiente quando espone il mancato perfezionamento dell’atto traslativo, le circostanze sopravvenute e l’interesse pubblico alla corretta gestione del demanio marittimo.

• art. 116 c.p.a.

  La domanda di accesso può ritenersi soddisfatta quando, nel corso del giudizio, l’amministrazione mette a disposizione la documentazione richiesta.

• art. 79 c.p.a.

  La sospensione per pregiudizialità non è necessaria quando la controversia può essere decisa sulla base di ragioni autonome rispetto all’esito di altro giudizio pendente.

Massime di principio

• L’autorizzazione al subingresso in una concessione demaniale marittima, prevista dall’art. 46 Cod. nav., deve precedere il perfezionamento del trasferimento dell’azienda cui la concessione accede e consente all’amministrazione concedente di verificare preventivamente l’affidabilità del subentrante, in ragione del rapporto fiduciario sotteso alla concessione di beni demaniali.
• Il subingresso nella concessione demaniale marittima non costituisce una mera rimozione di un limite all’esercizio di un diritto preesistente, ma una sostituzione soggettiva nell’ambito di un rapporto concessorio, con effetti pubblicistici e necessità di un provvedimento espresso dell’amministrazione concedente.
• Quando l’autorizzazione preventiva al subingresso è subordinata al perfezionamento, entro un termine determinato, dell’atto traslativo del ramo d’azienda nelle forme previste dall’art. 2556 c.c., il mancato perfezionamento dell’atto rende inefficace l’autorizzazione e legittima il ritiro dell’autorizzazione stessa e della licenza suppletiva.
• Il mancato perfezionamento dell’atto traslativo e il sopravvenuto conflitto sulla validità dell’operazione societaria possono costituire circostanze idonee a giustificare il riesame dell’autorizzazione al subingresso, soprattutto quando incidono sulla certezza del rapporto con il concessionario e sulla corretta gestione del bene demaniale.
• L’indennizzo previsto dall’art. 21-quinquies, comma 1-bis, l. 241/1990 non spetta in assenza di un affidamento giuridicamente tutelabile, in particolare quando il privato era consapevole o compartecipe delle circostanze che hanno impedito il perfezionamento dell’atto opponibile all’amministrazione.

Come è indicizzato