Cassazione Civile, Ordinanza n. 15884/2024 del 06/06/2024

Esito

La controversia

La società contribuente aveva impugnato davanti al TAR del Lazio i provvedimenti emanati dall'Agenzia delle entrate in attuazione del contributo straordinario previsto dall'art. 37 del d.l. n. 21 del 2022, introdotto come prelievo temporaneo a carico delle imprese del settore petrolifero/energetico in relazione al c.d. caro bollette. Gli atti specificamente contestati erano il provvedimento del Direttore dell'Agenzia delle entrate del 17 giugno 2022, la circolare n. 22/E del 23 giugno 2022 e la risoluzione n. 29/E del 20 giugno 2022. Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile per difetto assoluto di giurisdizione; il Consiglio di Stato, invece, aveva annullato quella decisione e rimesso la causa al giudice amministrativo di primo grado, affermando la giurisdizione amministrativa. Le Amministrazioni hanno proposto regolamento preventivo di giurisdizione davanti alle Sezioni Unite, sostenendo che: (i) il provvedimento direttoriale sarebbe un atto generale meramente attuativo, privo di capacità di incidere su posizioni di interesse legittimo e quindi non idoneo a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo; (ii) l'eventuale impugnazione della circolare, qualificata come atto solo interpretativo e non vincolante, dovrebbe seguire la stessa sorte, non essendo la circolare prevista dall'art. 37 del d.l. n. 21 del 2022 né potendo integrare la normativa primaria. La contribuente ha resistito con controricorso.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il regolamento di giurisdizione. Ha confermato che la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo corretta la qualificazione degli atti impugnati come atti amministrativi generali adottati da una pubblica amministrazione nell'attuazione della disciplina primaria del contributo straordinario. La Corte ha valorizzato il proprio orientamento già espresso in precedenti decisioni sovrapponibili e ha ritenuto che anche la circolare, per connessione contenutistica e per il suo ruolo integrativo rispetto al provvedimento direttoriale, rientri nell'ambito della giurisdizione amministrativa. Le spese sono state compensate per la novità della questione al momento dell'introduzione del ricorso.

Norme richiamate

• art. 37 d.l. n. 21 del 2022

  La norma primaria istitutiva del contributo straordinario demanda all'amministrazione l'adozione di un provvedimento attuativo; gli atti adottati in sua esecuzione hanno natura amministrativa e possono essere scrutinati dal giudice amministrativo.

• L. n. 51 del 2022

  Ha convertito il d.l. n. 21 del 2022, mantenendo la disciplina del contributo straordinario.

• art. 7, comma 1, cod. proc. amm.

  Attribuisce alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo la cognizione degli atti amministrativi generali e dei provvedimenti autoritativi della P.A.

• art. 7, commi 1 e 4, cod. proc. amm.

  Consente l'impugnazione davanti al giudice amministrativo degli atti amministrativi generali; la natura generale e autoritativa dell'atto è sufficiente a radicare la giurisdizione amministrativa.

• art. 7, comma 5, d.lgs. n. 546 del 1992

  Prevede, nel processo tributario, la disapplicazione da parte del giudice tributario dei regolamenti e degli atti generali rilevanti ai fini della decisione, confermando la distinzione tra impugnazione preventiva degli atti generali e impugnazione degli atti impositivi individuali.

• artt. 2-19 d.lgs. n. 546 del 1992

  Delimitano la giurisdizione del giudice tributario sugli atti impositivi individuali, diversi dagli atti amministrativi generali qui impugnati.

• art. 88, comma 1, lett. d), cod. proc. amm.

  Richiamato dal Consiglio di Stato per motivare per relationem ai precedenti conformi.

• art. 74 cod. proc. amm.

  Richiamato dal Consiglio di Stato per la motivazione per relationem.

• art. 105, comma 1, cod. proc. amm.

  Fondava il rinvio al TAR dopo l'annullamento della pronuncia di primo grado.

• art. 362 c.p.c.

  Norma processuale che consente il ricorso per motivi attinenti alla giurisdizione davanti alle Sezioni Unite.

• art. 110 cod. proc. amm.

  Richiamato quale base del regolamento di giurisdizione nel processo amministrativo.

• art. 111, ottavo comma, Cost.

  Fondamento costituzionale del ricorso in Cassazione per motivi di giurisdizione.

• art. 23 Cost.

  Richiamato dal Consiglio di Stato per affermare che alla legge primaria spettano gli elementi costitutivi della prestazione impositiva.

Massime di principio

• In materia tributaria, la giurisdizione amministrativa può sussistere quando siano impugnati atti amministrativi generali, autoritativi e attuativi di una norma primaria, anche se la loro funzione sia meramente esecutiva o vincolata rispetto alla legge.
• La circostanza che un atto amministrativo sia generale o di contenuto attuativo non esclude, di per sé, la giurisdizione del giudice amministrativo; ciò che rileva è la sua natura di atto proveniente da una pubblica amministrazione e la sua immediata impugnabilità in sede di legittimità.
• Gli atti impositivi individuali restano distinti dagli atti amministrativi generali: i primi appartengono alla giurisdizione tributaria, mentre i secondi possono essere impugnati preventivamente davanti al giudice amministrativo.
• Nel processo tributario, l'art. 7, comma 5, d.lgs. n. 546 del 1992 conferma la possibilità di disapplicare regolamenti e atti generali rilevanti, ma non esaurisce la tutela contro atti generali amministrativi, che possono essere direttamente contestati avanti al giudice amministrativo.
• Le circolari dell'amministrazione finanziaria, pur non essendo fonti del diritto, possono assumere rilievo ai fini della giurisdizione quando siano strettamente connesse a provvedimenti amministrativi generali e ne integrino il contenuto applicativo.

Come è indicizzato