Cassazione Civile, Ordinanza n. 05749/2024 del 04/03/2024

Esito

La controversia

Le ricorrenti, dipendenti dell'ex Agenzia autonoma dei Monopoli di Stato, avevano partecipato a una procedura di mobilità ex art. 30 d.lgs. n. 165 del 2001 bandita dall'Agenzia delle Dogane per l'acquisizione di personale da altre pubbliche amministrazioni. Si erano collocate in posizione utile e avevano ottenuto il nulla osta della P.A. di appartenenza nel maggio 2012. Dopo la sopravvenienza del d.l. n. 95 del 2012, che prevedeva il riordino delle Agenzie fiscali, l'AAMS aveva revocato il nulla osta nell'ottobre 2012, ritenendo preferibile evitare disparità di trattamento tra i propri dipendenti in vista del trasferimento del personale nella nuova Agenzia. Le lavoratrici avevano chiesto il risarcimento del danno, indicato nella perdita della maggiore retribuzione conseguente al passaggio di ruolo. La Corte d'appello aveva accolto il gravame dell'Agenzia, ritenendo legittima la revoca del consenso sino alla conclusione della procedura. In cassazione le ricorrenti hanno dedotto: violazione dell'art. 23 quinquies, comma 2, d.l. n. 95 del 2012, che faceva salve le procedure di mobilità già avviate; violazione delle norme sulla revoca degli atti unilaterali e sulla cessione del contratto (artt. 1334, 1328, 1406, 1407 c.c., art. 30 d.lgs. n. 165 del 2001, art. 59 CCNL Agenzie fiscali); omesso esame della contrarietà della motivazione ai canoni di buona fede e correttezza; omesso esame della differenza tra la loro posizione, già utilmente collocata in mobilità, e quella del personale AAMS non vincitore della procedura.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il ricorso e ha cassato la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d'appello di Genova in diversa composizione. Ha affermato che la mobilità ex art. 30 d.lgs. n. 165 del 2001 va ricondotta alla cessione del contratto e che, una volta prestato il consenso dalla P.A. di appartenenza e pervenuto tale consenso alla P.A. di destinazione, non è più consentita la revoca, salvo diversa previsione di legge o di bando o sopravvenienze normative che rendano illegittima la procedura. Ha ritenuto tardiva e quindi inefficace la revoca del nulla osta, poiché intervenuta dopo la sua conoscenza da parte dell'amministrazione di destinazione. Ha inoltre osservato che la motivazione addotta dall'amministrazione di appartenenza era inconferente e incompatibile con i principi di correttezza e buona fede. Rimane però riservato al giudice di rinvio l'accertamento del danno, che la Corte ha ricondotto alla perdita di chance, con onere delle ricorrenti di provare l'effettiva possibilità di conseguire il miglior trattamento economico in presenza dei presupposti della procedura.

Norme richiamate

• art. 30 d.lgs. n. 165 del 2001

  La mobilità volontaria tra amministrazioni è ricondotta alla cessione del contratto e si governa, salvo deroghe espresse, secondo le regole civilistiche.

• art. 23 quinquies, comma 2, d.l. n. 95 del 2012 conv. dalla l. n. 135 del 2012

  La norma faceva salve le procedure di mobilità già avviate alla data indicata; non consentiva di bloccare la procedura in assenza di una diversa previsione espressa.

• art. 1334 c.c.

  Richiamato dalle ricorrenti per sostenere l'efficacia degli atti unilaterali dal momento in cui pervengono a conoscenza del destinatario.

• art. 59 CCNL Agenzie fiscali

  Invocato per sostenere che il trasferimento dovesse avvenire entro quindici giorni dall'accoglimento della domanda.

• art. 1218 c.c.

  L'obbligo dell'amministrazione di dare esecuzione al rapporto, una volta formato il vincolo, è soggetto al regime dell'inadempimento e consente il risarcimento salvo prova dell'impossibilità non imputabile.

• art. 1406 c.c.

  La mobilità è qualificata come cessione del contratto e richiede l'incontro di volontà di cedente, cessionario e ceduto.

• art. 1407 c.c.

  Richiamato nel quadro della cessione del contratto e dei suoi effetti nei confronti delle parti.

• art. 1336 c.c.

  «L'offerta al pubblico, quando contiene gli estremi essenziali del contratto alla cui conclusione è diretta, vale come proposta, salvo che risulti diversamente dalle circostanze o dagli usi»

  Il bando di mobilità viene qualificato come offerta al pubblico/proposta contrattuale, subordinata al completamento della procedura.

• art. 1328, comma 2, c.c.

  «L'accettazione può essere revocata, purché la revoca giunga a conoscenza del proponente prima dell'accettazione»

  Una volta che il consenso della P.A. di appartenenza sia giunto a conoscenza della P.A. di destinazione, la revoca è tardiva e quindi inefficace.

• art. 1337 c.c.

  Richiamato per escludere che la revoca potesse essere giustificata da ragioni generiche di opportunità o da una rivalutazione tardiva dell'interesse pubblico.

• art. 132, comma 1, n. 4, c.p.c.

  Invocato per difetto o apparenza di motivazione della sentenza di appello.

• art. 12 preleggi

  Richiamato nel primo motivo per la corretta interpretazione della disciplina sopravvenuta.

• art. 3 Cost.

  Richiamato nel primo motivo a sostegno della censura di disparità di trattamento.

Massime di principio

• Nella mobilità volontaria tra pubbliche amministrazioni ex art. 30 d.lgs. n. 165 del 2001, la fattispecie va ricondotta alla cessione del contratto: la procedura non resta nell'ambito di un potere autoritativo discrezionale, ma si governa, salvo deroghe espressamente previste, con le regole civilistiche sulla formazione e revoca del consenso.
• Il bando di mobilità, quando contiene gli elementi essenziali dell'assetto negoziale perseguito, può valere come proposta al pubblico; la selezione e il nulla osta dell'amministrazione di appartenenza concorrono alla formazione del vincolo, sicché la revoca del consenso è inefficace se giunge quando la volontà è già pervenuta all'altra amministrazione.
• La P.A. di appartenenza non può revocare validamente il proprio consenso dopo che esso sia stato conosciuto dalla P.A. di destinazione, salvo una diversa disciplina espressa di legge o di bando oppure una sopravvenienza normativa che renda illegittima la procedura.
• Se la revoca tardiva del consenso impedisce il trasferimento del dipendente che aveva superato utilmente la procedura di mobilità, il pregiudizio risarcibile può consistere nella perdita di chance di conseguire un migliore trattamento economico; il danneggiato deve però allegare e provare la concreta probabilità di esito favorevole della procedura e delle relative posizioni utilmente conseguibili.
• Le giustificazioni della revoca devono essere coerenti con l'oggetto e la finalità della procedura e con i canoni di correttezza e buona fede; non sono idonee motivazioni meramente opportunistiche o estranee allo svolgimento della procedura stessa.

Come è indicizzato