Cassazione Civile, Ordinanza n. 27127/2024 del 18/10/2024

Esito

La controversia

A seguito di ispezioni presso una banca cooperativa, la Banca d'Italia contestava a più componenti del consiglio di amministrazione e al direttore generale carenze nella gestione e nel controllo dei rischi di credito e operativi, il mancato rispetto del requisito patrimoniale minimo complessivo e posizioni anomale con previsioni di perdite non segnalate all'organo di vigilanza. Con delibera sanzionatoria venivano irrogate sanzioni pecuniarie individuali; in sede di opposizione la Corte d'appello riduceva solo in parte l'importo, ritenendo fondate quasi tutte le contestazioni. I sanzionati proponevano ricorso per cassazione con sei motivi: 1) violazione del diritto di difesa, del contraddittorio e dell'accesso agli atti, sostenendo la natura sostanzialmente penale delle sanzioni e l'applicabilità dell'art. 6 CEDU; 2) violazione dei principi di legalità, determinatezza e tipicità dell'illecito e del dovere di motivazione, contestando la base normativa e la motivazione per relationem; 3) omesso esame della mancata sanzione nei confronti di un altro consigliere; 4) violazione di eguaglianza, proporzionalità e criteri di commisurazione, per il diverso trattamento rispetto ad altri soggetti; 5) omesso esame della circostanza che la maggior parte degli obiettivi del piano di risanamento sarebbe stata realizzata; 6) omesso esame della vicenda relativa alla mancata dismissione di un immobile ("Villa Mattiazzo").

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo perché le sanzioni amministrative pecuniarie della Banca d'Italia ex art. 144 TUB, per carenze organizzative e nei controlli interni, non hanno natura sostanzialmente penale e non implicano la violazione dell'art. 6 CEDU, essendo comunque garantito il pieno sindacato giurisdizionale in sede di opposizione. Ha respinto anche il secondo motivo, affermando che la disciplina sanzionatoria bancaria è compatibile con il principio di tipicità e determinatezza, poiché la legge rinvia legittimamente a disposizioni regolamentari tecniche della Banca d'Italia; inoltre ha ritenuto legittima la motivazione per relationem e in parte inammissibile la doglianza perché diretta a contestare il merito. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile perché privo di specificità e comunque non decisivo: il mancato irrogare sanzioni ad altri esponenti non rende illegittima la sanzione inflitta ai ricorrenti. Il quarto motivo è stato inammissibile in quanto volto a ottenere un riesame di merito e perché non è ammissibile far valere squilibri sanzionatori rispetto a soggetti estranei al giudizio; il giudice dell'opposizione può autonomamente verificare la correttezza della quantificazione. Il quinto motivo è stato inammissibile poiché mirava a una nuova valutazione del piano di risanamento già esaminato dal giudice di merito. Il sesto motivo è stato respinto perché la Corte d'appello aveva comunque considerato la mancata cessione del patrimonio immobiliare e la questione di "Villa Mattiazzo", ritenendo non provata nemmeno l'avvenuta attivazione di trattative. Le spese sono state poste a carico solidale dei ricorrenti ed è stato disposto l'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  parametro per denunciare violazioni di legge sostanziale e processuale in cassazione

• art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.

  limita il sindacato di legittimità all'omesso esame di fatti decisivi, non consentendo una nuova valutazione del merito

• art. 6 CEDU

  non applicabile nel senso invocato, perché le sanzioni della Banca d'Italia ex art. 144 TUB non sono considerate sostanzialmente penali

• art. 24 Cost.

  richiamato dai ricorrenti per il diritto di difesa, ma la Corte esclude la violazione

• art. 111 Cost.

  richiamato dai ricorrenti per il giusto processo, ma la Corte esclude la violazione

• art. 25, comma 2, Cost.

  richiamato a sostegno della pretesa tassatività; la Corte distingue la legalità penale da quella amministrativa

• art. 7 CEDU

  richiamato dai ricorrenti insieme al principio di legalità, ma non ritenuto violato

• art. 14 della legge n. 689/1981

  richiamato in tema di contestazione e determinatezza degli addebiti

• art. 3 della legge n. 241/1990

  richiamato in tema di obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi

• art. 1 della legge n. 689/1981

  esclude la riserva di legge assoluta propria del diritto penale e consente l'integrazione del precetto sanzionatorio con fonti regolamentari tecniche

• art. 53, comma 1, TUB

  consente il rinvio a disposizioni regolamentari della Banca d'Italia per specificare obblighi e regole di comportamento, anche ai fini sanzionatori

• art. 144 TUB

  base legale delle sanzioni amministrative irrogate per carenze organizzative e dei controlli interni

• art. 51 TUB

  richiamato quale fonte dei poteri di vigilanza informativa e di integrazione tecnica delle prescrizioni

• art. 195 TUF

  richiamato nel passaggio che ribadisce la non natura penale delle sanzioni della Banca d'Italia, in contrapposizione alle sanzioni CONSOB

• art. 11 della legge n. 689/1981

  criterio di commisurazione della sanzione amministrativa, applicato per la rideterminazione dell'importo

• art. 1, comma 1, legge n. 241/1990

  richiamato dai ricorrenti in tema di proporzionalità dell'azione amministrativa

• art. 3 Cost.

  richiamato dai ricorrenti per eguaglianza e parità di trattamento

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  presuppone, in caso di rigetto, l'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato

• art. 13, comma 1-bis, d.P.R. n. 115 del 2002

  base del contributo unificato aggiuntivo richiamato nel dispositivo

Massime di principio

• Le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d'Italia per carenze nell'organizzazione e nei controlli interni degli intermediari non hanno natura sostanzialmente penale e non rendono applicabile, in via automatica, il regime garantistico dell'art. 6 CEDU proprio del processo penale.
• Nel settore bancario, il principio di legalità e determinatezza dell'illecito amministrativo è compatibile con un rinvio della legge a fonti regolamentari tecniche, quando il precetto base sia sufficientemente delineato e l'integrazione secondaria operi entro criteri predeterminati e oggettivi.
• La motivazione per relationem di un provvedimento sanzionatorio è legittima se l'atto richiama una proposta o relazione istruttoria conosciuta o notificata al destinatario e se l'organo decidente ne condivida il contenuto senza necessità di riprodurlo integralmente.
• In sede di impugnazione di sanzioni amministrative, il destinatario deve contestare l'intrinseca illegittimità della sanzione irrogata a suo carico; non può fondare l'illegittimità della propria sanzione sul diverso trattamento riservato ad altri soggetti, specie se estranei al giudizio.
• Il vizio di omesso esame di un fatto decisivo non può essere utilizzato per sollecitare una rivalutazione del merito e delle prove già compiuta dal giudice di appello; il fatto dedotto deve essere specifico, decisivo e realmente non esaminato.
• La corretta quantificazione della sanzione amministrativa va verificata dal giudice dell'opposizione secondo i criteri legali, ma la censura in cassazione non può trasformarsi in una contestazione generalizzata della valutazione di merito sulle circostanze fattuali e sulla gravità dell'illecito.

Come è indicizzato