Sentenza n. 9587/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società ha impugnato, con ricorso principale e motivi aggiunti, il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, relativo alla certificazione del superamento del tetto di spesa per i dispositivi medici negli anni 2015-2018, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 recante le linee guida per i successivi provvedimenti regionali, l'accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, circolari, intese e ulteriori atti presupposti, nonché i provvedimenti regionali attuativi, chiedendone l'annullamento. Dal testo emerge che le censure riguardavano la disciplina e l'applicazione del meccanismo di payback, ma non sono specificamente riprodotti tutti i motivi dedotti. Il TAR ha comunque esaminato la questione preliminare del difetto di giurisdizione, rilevando d'ufficio che gli atti regionali impugnati non esprimono un potere discrezionale, bensì danno attuazione vincolata alla disciplina legislativa e agli atti statali relativi alla determinazione del tetto, alla certificazione dello sforamento e alla percentuale di ripiano. La società contestava, in sostanza, l'obbligo di pagamento e il relativo quantum, derivanti dal rapporto patrimoniale instaurato con la Regione.

La decisione

Il ricorso è stato definito in parte con il rigetto e in parte con una declaratoria di inammissibilità per difetto di giurisdizione. Sono state respinte le impugnazioni rivolte contro gli atti ministeriali e della Conferenza permanente, richiamando la giurisprudenza della Sezione e le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024. In particolare, il meccanismo del payback per il periodo 2015-2018 è stato ritenuto costituzionalmente legittimo quanto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria, alla proporzionalità del contributo solidaristico, al rispetto della riserva di legge e all'assenza di violazione del principio di irretroattività e del legittimo affidamento. I motivi aggiunti contro i provvedimenti regionali attuativi sono stati invece dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Secondo il TAR, le Regioni si limitano a verificare dati contabili, individuare le aziende, calcolare il fatturato rilevante e applicare percentuali già fissate dalla legge, senza esercitare potere autoritativo o discrezionale. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo di natura patrimoniale, relativo all'esistenza e al corretto calcolo dell'obbligazione di pagamento, devoluto al giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riproposizione davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, conv. in l. 111/2011

  ha introdotto un tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici da parte del SSN

  La disciplina originaria poneva integralmente a carico della Regione la spesa derivante dal superamento del tetto.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, conv. in l. 135/2012

  il tetto di spesa nazionale è stato fissato al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Ha fissato il parametro del tetto nazionale per la spesa relativa ai dispositivi medici.

• art. 9-ter, commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, conv. in l. 125/2015

  ciascuna azienda fornitrice concorre ... in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa

  La norma disciplina il tetto regionale, il concorso delle imprese al ripiano, le percentuali applicabili e la procedura per individuare le aziende e gli importi dovuti. Per gli atti regionali attuativi, la disciplina configura un'attività vincolata e un rapporto obbligatorio di natura patrimoniale.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  il superamento del tetto di spesa ... è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA

  Ha specificato il criterio di rilevazione del superamento del tetto e i termini per la relativa dichiarazione.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, conv. in l. 142/2022

  ha introdotto il comma 9-bis nell'art. 9-ter del d.l. n. 78 del 2015

  Ha previsto, per le annualità 2015-2018, la procedura di individuazione regionale delle aziende soggette al ripiano, previa verifica della documentazione contabile.

• art. 8 d.l. 34/2023, conv. in l. 56/2023

  ha istituito ... un fondo con dotazione pari a 1.085 milioni di euro per l'anno 2023

  Ha previsto il fondo destinato alle Regioni e la riduzione della quota di pagamento a carico delle imprese, secondo la disciplina successivamente scrutinata dalla Corte costituzionale.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, conv. in l. 118/2025

  pagamento in misura ridotta ... per il periodo 2015-2018

  Ha previsto una disciplina sopravvenuta di pagamento ridotto e la cessazione della materia del contendere in relazione ai ricorsi contro i provvedimenti regionali, al ricorrere delle condizioni stabilite dalla legge.

• art. 11 c.p.a.

  assegnando alle parti i termini di cui all'art. 11 c.p.a. per l'eventuale riproposizione dinanzi al giudice ordinario

  Consente la riproposizione della domanda davanti al giudice munito di giurisdizione, conservando gli effetti processuali secondo le condizioni di legge.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR precisa che la controversia non rientra in un'ipotesi di giurisdizione esclusiva, sicché il riparto va determinato in base alla natura della situazione giuridica soggettiva e al petitum sostanziale.

• art. 23 Cost.

  la disciplina ... rientri nell'ambito oggettivo dell'art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha escluso la violazione della riserva di legge, ritenendo che la disciplina individui soggetti obbligati, prestazione imposta e criteri generali di determinazione.

• art. 41 Cost.

  il meccanismo del c.d. payback ... costituisce una misura ragionevole e proporzionata

  La Corte costituzionale ha ritenuto non lesiva della libertà di iniziativa economica la disciplina del payback, quale misura funzionale alla razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 2 Cost.

  La Corte costituzionale ha escluso, per il periodo considerato, la violazione dei principi costituzionali invocati con riferimento all'affidamento e alla disciplina del payback.

• art. 117 Cost. e art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  La Corte costituzionale ha escluso la violazione del principio di irretroattività e della tutela dei beni, ritenendo che l'obbligo fosse conoscibile sin dal 2015 e che la normativa del 2022 avesse natura procedurale.

Massime di principio

• Nelle controversie relative agli atti regionali di attuazione del payback sui dispositivi medici per le annualità 2015-2018, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario quando l'impresa contesta l'esistenza o il quantum dell'obbligazione di pagamento, poiché la posizione dedotta è un diritto soggettivo patrimoniale e l'attività regionale è vincolata e priva di margini di potere autoritativo o discrezionale.
• Le Regioni, nell'attuazione dell'art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, non possono determinare autonomamente il tetto di spesa, certificare il suo superamento o quantificare lo scostamento complessivo: tali attività spettano allo Stato. Esse devono limitarsi a verificare i dati contabili, individuare le aziende fornitrici e applicare al fatturato le percentuali di ripiano fissate dalla legge e dagli atti statali.
• La qualificazione formale di un atto regionale come "provvedimento" e l'eventuale indicazione, nell'atto stesso, della sua impugnabilità davanti al giudice amministrativo non determinano la giurisdizione, che deve essere stabilita in base alla natura sostanziale della situazione giuridica dedotta e al contenuto effettivo dell'attività amministrativa.
• Il meccanismo del payback dei dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 è stato ritenuto dalla Corte costituzionale ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria, nonché compatibile con la riserva di legge, con il principio di irretroattività e con la tutela dell'affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era previsto e conoscibile nei suoi tratti essenziali già dal 2015.
• Quando il giudice amministrativo dichiara il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, deve indicare il giudice munito di giurisdizione e assegnare alle parti i termini per l'eventuale riproposizione della domanda ai sensi dell'art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato