Sentenza n. 1858/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L'appellante ha impugnato la sentenza del TAR Lazio, sezione staccata di Latina, che aveva respinto il ricorso contro la decadenza disposta dal Comune di Sabaudia ai sensi dell'art. 13, comma 1, lettera a), del regolamento comunale sul canone patrimoniale. La decadenza era stata motivata dalla reiterata violazione del divieto di preposizionamento di attrezzature balneari sul demanio marittimo, accertata mediante tre verbali relativi al montaggio anticipato di numerose attrezzature prima della stipula del noleggio da parte dei clienti. L'appellante ha dedotto: violazione del termine di conclusione del procedimento ex art. 2 l. 241/1990, poiché tra l'avvio e la conclusione era trascorso oltre un anno; illegittimità del cosiddetto riavvio del procedimento; violazione ed errata applicazione dei regolamenti regionali del Lazio e degli atti autorizzativi; inapplicabilità del regolamento regionale n. 19/2016, sia perché successivo al rilascio delle autorizzazioni sia perché riferito alle spiagge libere con servizi, mentre l'attività avrebbe riguardato una spiaggia libera attrezzata; travisamento dei fatti ed eccesso di potere; contestazione dell'effettiva occupazione arbitraria dell'arenile, in ragione dell'orario dei sopralluoghi e dell'eventuale temporanea assenza dei clienti; violazione dei principi di buona fede e proporzionalità; illegittimità della decadenza perché riferita anche all'autorizzazione del chiosco e non soltanto a quella per il noleggio degli ombrelloni; domanda di risarcimento del danno ex art. 30 c.p.a. Il Comune ha difeso la legittimità del provvedimento e ha chiesto il rigetto dell'appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello, prescindendo dall'esame delle eccezioni preliminari del Comune perché l'impugnazione era infondata nel merito. Ha stabilito che, in assenza di una specifica previsione di perentorietà, il termine di conclusione del procedimento amministrativo ha natura ordinatoria o sollecitatoria e il suo superamento non rende illegittimo il provvedimento finale; nel caso concreto, inoltre, il tempo era stato impiegato anche per riscontrare istanze di accesso documentale. Ha ritenuto provata la reiterazione di tre violazioni del divieto di preposizionamento, risultanti dai verbali di sopralluogo, non contestati con querela di falso. Il regolamento regionale n. 19/2016 ha abrogato il precedente regolamento n. 11/2009, salvo gli articoli 8 e 9, e vieta il preposizionamento sia sulle spiagge libere con servizi sia sulle spiagge libere oggetto di convenzione; la reiterazione per tre volte integra il presupposto della decadenza o, secondo la fattispecie, della risoluzione. La disciplina regolamentare non è stata ritenuta incompatibile con le autorizzazioni preesistenti, poiché il punto 17 delle prescrizioni autorizzative consentiva il noleggio giornaliero degli ombrelloni, imponendo però che fossero collocati secondo le esigenze dei bagnanti e rimossi a fine giornata. La decadenza è stata qualificata come atto vincolato al ricorrere del presupposto delle tre violazioni, sicché non sussisteva neppure una violazione della proporzionalità. Irrilevanti sono state ritenute sia l'ora dei sopralluoghi, che non incide sul fatto contestato, sia l'adempimento di altri obblighi concessori. È stata inoltre ritenuta legittima l'estensione della decadenza all'autorizzazione del chiosco e a quella collegata al noleggio, entrambe espressamente comprese nel provvedimento. La domanda risarcitoria è stata respinta per conseguenza dell'infondatezza dell'azione impugnatoria. L'appellante è stata condannata alle spese in favore del Comune, liquidate in euro 2.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  In assenza di una specifica previsione di perentorietà, il termine di conclusione del procedimento ha natura ordinatoria o sollecitatoria; il suo superamento non determina l'illegittimità del provvedimento finale.

• art. 5, comma 8, regolamento regionale Lazio n. 19/2016

  sulle spiagge libere con servizi è vietato il preposizionamento di attrezzature balneari e l’organizzazione di servizi alla balneazione non può in nessun caso precludere la libera fruizione degli arenili. L’accertata violazione della presente disposizione, reiterata per tre volte, configura la fattispecie di inadempienza di cui all’articolo 49, comma 3, lettera f), della l.r. 13/2007, per effetto della quale l’amministrazione comunale dichiara la decadenza dalla concessione

  La reiterazione per tre volte della violazione del divieto di preposizionamento costituisce presupposto vincolante per la decadenza dalla concessione.

• art. 6, comma 2, regolamento regionale Lazio n. 19/2016

  nelle spiagge libere oggetto di convenzione è vietato il preposizionamento di attrezzature balneari e l’organizzazione di servizi alla balneazione non può in nessun caso precludere la libera fruizione degli arenili. L’accertata violazione del divieto di preposizionamento delle attrezzature da spiaggia reiterato per tre volte si prefigura come grave inadempienza degli obblighi previsti dalla convenzione ed implica, da parte dell’amministrazione comunale la risoluzione ai sensi dell’articolo 1456 del Codice civile

  Anche per le spiagge libere oggetto di convenzione la reiterazione del divieto integra grave inadempimento, con le conseguenze previste dalla disciplina applicabile.

• art. 21 regolamento regionale Lazio n. 19/2016

  Ha abrogato il regolamento regionale n. 11/2009, salvo gli articoli 8 e 9.

• art. 49, comma 3, lettera f), l.r. Lazio n. 13/2007

  Costituisce la base normativa della decadenza dalla concessione in presenza dell'inadempienza integrata dalla reiterata violazione del divieto di preposizionamento.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria non può essere accolta quando l'azione impugnatoria avverso il provvedimento asseritamente lesivo è infondata.

• art. 1456 c.c.

  È richiamato dal regolamento regionale quale effetto della grave inadempienza reiterata degli obblighi relativi alle spiagge libere oggetto di convenzione.

Massime di principio

• Salvo che una disposizione qualifichi espressamente il termine come perentorio o colleghi alla sua inosservanza una specifica sanzione, il termine di conclusione del procedimento amministrativo è ordinatorio o sollecitatorio e il suo superamento non comporta, di per sé, l'illegittimità del provvedimento finale.
• Quando la disciplina applicabile prevede che la reiterazione per almeno tre volte di una specifica violazione degli obblighi concessori determini la decadenza, l'amministrazione esercita un potere vincolato al ricorrere del presupposto accertato, senza necessità di una autonoma valutazione di proporzionalità della sanzione.
• I verbali redatti dagli agenti nell'esercizio delle loro funzioni fanno piena prova, fino a querela di falso, dei fatti attestati come avvenuti in loro presenza o compiuti direttamente dagli stessi; la contestazione della loro attendibilità non può essere sostituita da mere ricostruzioni alternative non accompagnate dalla rituale impugnazione.
• Il divieto di preposizionamento di attrezzature balneari tutela la libera fruizione dell'arenile e può essere violato anche quando l'accertamento avvenga in un momento successivo all'inizio dell'attività giornaliera: l'orario del sopralluogo non esclude il fatto, già realizzato, della collocazione preventiva delle attrezzature.
• La disciplina regolamentare sopravvenuta può essere applicata agli obblighi di un rapporto concessorio in corso quando non incide retroattivamente su una situazione esaurita, ma specifica modalità di esercizio e strumenti di tutela di obblighi concessori ancora attuali e già coerenti con le prescrizioni dell'autorizzazione.
• La domanda risarcitoria proposta in collegamento con l'impugnazione di un provvedimento non può trovare accoglimento se il provvedimento risulta legittimo e l'azione di annullamento viene respinta.

Come è indicizzato