Sentenza n. 5700/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda due provvedimenti del GSE: il provvedimento del 24 settembre 2021, con cui era stata respinta l’istanza di riesame e revoca del precedente diniego relativo alla quarta richiesta di verifica e certificazione (RVC), nonché richiesta la restituzione degli incentivi riconosciuti sulla base delle prime tre RVC; e il successivo provvedimento del 16 marzo 2022, con cui era stata quantificata in euro 151.634,84 e intimata la restituzione di 784 titoli di efficienza energetica. L’appellante ha contestato, da un lato, l’interpretazione dell’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76/2020, sostenendo che la procedura speciale di riesame avrebbe dovuto applicarsi anche al rigetto della quarta RVC o che tale rigetto avrebbe dovuto essere qualificato come annullamento della precedente approvazione della proposta di progetto e programma di misura (PPPM) e come decadenza dagli incentivi. Ha inoltre riproposto le censure non esaminate in primo grado. Dall’altro lato, ha contestato la legittimità della richiesta di restituzione degli incentivi relativi alle prime tre RVC, deducendo violazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, dell’art. 21-nonies e dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990, errore nei presupposti, difetto di motivazione, sviamento e illegittimità derivata del provvedimento di intimazione di pagamento. Il GSE ha eccepito, tra l’altro, l’inammissibilità di alcune censure e la tardività dei motivi aggiunti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l’appello e, in parziale riforma della sentenza del TAR, ha accolto parzialmente il ricorso di primo grado. Ha respinto il primo motivo, ritenendo che l’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76/2020 si riferisca esclusivamente ai procedimenti di annullamento d’ufficio e ai provvedimenti di decadenza da incentivi già riconosciuti, non anche ai provvedimenti di rigetto di una RVC, che costituiscono atti ordinari di verifica e controllo. Ha inoltre dichiarato inammissibile, perché proposta soltanto con memoria di primo grado e non nel ricorso, la diversa qualificazione del diniego della quarta RVC come annullamento della PPPM o decadenza; in ogni caso l’ha ritenuta infondata, poiché il provvedimento era basato su nuovi elementi istruttori relativi alla quarta RVC e non incideva sulla precedente approvazione della PPPM. La qualificazione del provvedimento come mero rigetto della quarta RVC risultava inoltre coperta da giudicato esterno. Il secondo motivo è stato ritenuto infondato e le relative censure sono rimaste assorbite. Sono stati invece accolti il terzo e il quarto motivo, relativi alla richiesta di restituzione degli incentivi già erogati in forza delle prime tre RVC. Il GSE aveva disposto tale restituzione senza avere previamente adottato un provvedimento di decadenza o di annullamento delle RVC approvate, della PPPM o dell’ammissione agli incentivi, e senza uno specifico procedimento corredato da istruttoria e partecipazione dell’interessata. Il rigetto della quarta RVC non poteva produrre automaticamente l’indebito delle somme erogate sulla base delle prime tre RVC, che erano state approvate e non erano mai state rimosse mediante autotutela o decadenza. Sono stati pertanto annullati il provvedimento del 24 settembre 2021 limitatamente alla parte relativa alla restituzione degli incentivi delle prime tre RVC e il provvedimento del 16 marzo 2022 di quantificazione e intimazione del pagamento. Il quinto e il sesto motivo sono stati assorbiti. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 56, comma 8, d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla l. 11 settembre 2020, n. 120

  procedimenti amministrativi di annullamento d’ufficio in corso e, su richiesta dell’interessato, a quelli definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato

  La disposizione ha ambito applicativo limitato ai procedimenti di annullamento d’ufficio e ai provvedimenti di decadenza da incentivi già riconosciuti; non si applica ai provvedimenti di rigetto delle richieste di verifica e certificazione.

• art. 56, comma 7, d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla l. 11 settembre 2020, n. 120

  Disciplina i presupposti dell’esercizio dei poteri di verifica e controllo e non può essere esteso, per analogia, alla speciale procedura di riesame prevista dal comma 8.

• art. 42, commi 3, 3-bis e 3-ter, d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28

  La richiesta di restituzione degli incentivi già erogati presuppone un provvedimento di decadenza o di annullamento dell’ammissione agli incentivi, delle RVC o della PPPM; il mero rigetto di una successiva RVC non consente di qualificare come indebitamente percepite le somme relative a precedenti RVC approvate.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  L’annullamento d’ufficio costituisce il necessario presupposto, quando si intenda rimuovere retroattivamente un precedente titolo di ammissione agli incentivi e fondare su tale rimozione l’obbligo restitutorio.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  La richiesta di restituzione degli incentivi richiede uno specifico procedimento, con istruttoria e possibilità di partecipazione, non potendo essere introdotta per la prima volta nell’ambito di un procedimento avente oggetto diverso e diretto al riesame del rigetto di una quarta RVC.

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Una censura nuova, non formulata nel ricorso introduttivo neppure nei suoi tratti essenziali, non può essere introdotta per la prima volta con una memoria difensiva.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  In appello possono essere riproposti i motivi non esaminati dal giudice di primo grado, ma tali motivi restano assorbiti quando la decisione su una questione pregiudiziale rende inutile il loro esame.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  È preclusa in appello la proposizione di eccezioni nuove, quale l’eccezione di tardività dei motivi aggiunti non sollevata in primo grado.

Massime di principio

• La procedura speciale di riesame prevista dall’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76/2020 riguarda esclusivamente i provvedimenti di annullamento d’ufficio e di decadenza da incentivi già riconosciuti; non è applicabile, neppure in via estensiva o analogica, ai provvedimenti di rigetto di una richiesta di verifica e certificazione ancora inserita nel procedimento di riconoscimento dell’incentivo.
• Il provvedimento con cui il gestore nega una successiva richiesta di verifica e certificazione, sulla base di nuovi elementi istruttori riferiti al relativo periodo di monitoraggio, non può essere riqualificato come annullamento d’ufficio della precedente approvazione della proposta progettuale o come decadenza dagli incentivi già riconosciuti, salvo che tale effetto emerga in modo chiaro dal suo contenuto e dalla sua effettiva funzione.
• La restituzione di incentivi già erogati presuppone l’adozione, previa o contestuale, di un provvedimento di decadenza o di annullamento del titolo che sorreggeva l’erogazione, relativo alle RVC approvate, alla proposta progettuale o all’ammissione all’incentivo. Il mero rigetto di una successiva RVC non rende indebitamente percepite le somme già riconosciute in base a precedenti RVC approvate e mai rimosse.
• La richiesta di restituzione di incentivi già liquidati deve essere preceduta da uno specifico procedimento di verifica e controllo, con adeguata istruttoria e partecipazione dell’interessato; essa non può essere introdotta, per la prima volta, nell’ambito di un procedimento avente diverso oggetto, quale il riesame del rigetto di una successiva richiesta di verifica e certificazione.
• In appello è inammissibile l’eccezione nuova non proposta in primo grado; inoltre, la tardività dei motivi aggiunti non può essere rilevata d’ufficio dal giudice d’appello in assenza di una specifica impugnazione incidentale contro l’omessa pronuncia del giudice di primo grado.
• Il giudicato esterno che abbia qualificato un provvedimento come mero rigetto di una richiesta di verifica e certificazione impedisce di attribuirgli, in un successivo giudizio tra le stesse parti, la diversa natura di annullamento d’ufficio o decadenza dagli incentivi.

Come è indicizzato