Sentenza n. 913/2026 - Latina, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza comunale deducendo: incompetenza del responsabile dell’ufficio tecnico, ritenendo competente il SUAP; incompetenza del medesimo responsabile, sostenendo che avrebbe dovuto provvedere il Sindaco quale responsabile dello sviluppo economico; violazione degli artt. 7 e 10-bis l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio e omesso preavviso di rigetto; mancato annullamento in autotutela del silenzio-assenso che si sarebbe formato sulla PAS dopo trenta giorni; carenza di istruttoria e difetto di motivazione, per omessa precisa individuazione delle opere difformi e delle particelle vincolate; contraddittorietà dell’azione amministrativa, poiché il Comune aveva indicato il SUAP quale organo competente per la PAS e aveva poi adottato direttamente l’ordinanza repressiva; insussistenza o mancata prova della difformità delle opere rispetto al progetto; insussistenza dei vincoli paesaggistico e idrogeologico e necessità di una specifica verifica della perimetrazione delle aree boscate; difetto di motivazione sulla necessità di un permesso di costruire ulteriore rispetto alla PAS. Dagli accertamenti comunali e dal sopralluogo congiunto con i Carabinieri risultavano ingenti movimenti di terra, terrazzamenti, scarpate, rampe, tracciati stradali, spostamento di ulivi e opere di rinforzo, non previsti negli elaborati progettuali, in area interessata da vincoli paesaggistici e idrogeologici e in assenza della documentazione necessaria.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha escluso l’incompetenza del responsabile dell’ufficio tecnico, rilevando che gli artt. 27 e 31 d.P.R. 380/2001 attribuiscono a tale organo la vigilanza edilizia e l’adozione delle ordinanze di demolizione, mentre il SUAP è un modello organizzativo per la ricezione e l’istruttoria dei procedimenti relativi ad attività produttive e non esercita poteri repressivi edilizi. L’adesione al SUAP intercomunale non modifica il riparto legale delle competenze. È stata esclusa anche la competenza del Sindaco, in ragione della separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa. Il Collegio ha poi ritenuto non formato il silenzio-assenso sulla PAS per tre concorrenti ragioni: l’intervento incideva su interessi sensibili, paesaggistici e idrogeologici, per i quali l’art. 20, comma 4, l. 241/1990 esclude il silenzio-assenso; l’istanza era incompleta quanto agli elaborati necessari per acquisire i nulla-osta, con conseguente sospensione del termine previsto dall’art. 6 d.lgs. 28/2011; la PAS, riconducibile al genus della SCIA, produce effetti solo in presenza di completezza documentale e assenza di interessi sensibili. Non essendosi formato alcun titolo tacito, il Comune non doveva esercitare l’autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Il provvedimento è stato ritenuto adeguatamente istruito e motivato, perché descriveva le opere abusive e indicava le ragioni dell’abusività, tra cui la difformità dal progetto e l’assenza dei nulla-osta paesaggistico e idrogeologico. È stata esclusa la contraddittorietà tra il ruolo del SUAP nel procedimento autorizzatorio e la competenza dell’ufficio tecnico nella repressione degli abusi. La relazione tecnica comunale e la documentazione urbanistica prodotta dal Comune sono state ritenute sufficienti a provare la difformità delle opere e la presenza dei vincoli; l’ottavo motivo è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse, poiché anche l’eventuale accoglimento della censura sulla perimetrazione del bosco non avrebbe comunque consentito il conseguimento del bene della vita, permanendo il vincolo idrogeologico, l’assenza di titolo e la difformità delle opere. È stata respinta anche la censura relativa al permesso di costruire, poiché l’ordinanza non imponeva un titolo ulteriore rispetto a una PAS perfezionata, ma rilevava l’assenza di qualunque titolo validamente formatosi. Infine, è stata respinta la censura partecipativa: l’ordinanza di demolizione è atto vincolato e doveroso, non soggetto, di regola, a previa comunicazione di avvio; comunque, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, il contenuto non avrebbe potuto essere diverso. Le spese sono state compensate per la particolarità della questione.

Norme richiamate

• artt. 27 e 31 d.P.R. 380/2001

  la competenza repressiva spetta al «dirigente o responsabile del competente ufficio comunale»

  Attribuiscono all’ufficio tecnico comunale la vigilanza edilizia e l’adozione delle ordinanze di demolizione; tale competenza non spetta al SUAP né al Sindaco.

• art. 20, comma 4, l. 241/1990

  atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico

  Esclude il silenzio-assenso nei procedimenti che coinvolgono interessi paesaggistici, ambientali o di tutela dal rischio idrogeologico.

• art. 6, commi 2, 5 e 9 d.lgs. 28/2011

  In presenza di atti di assenso relativi a interessi sensibili, devono essere prodotti gli elaborati tecnici necessari e il termine per la formazione degli effetti della PAS resta sospeso fino all’acquisizione degli atti di assenso; la PAS non si perfeziona su un’istanza incompleta.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non trova applicazione quando non si sia formato alcun titolo tacito da rimuovere in autotutela.

• artt. 7 e 10-bis l. 241/1990

  La loro violazione non determina l’annullamento dell’ordinanza di demolizione, atto vincolato e doveroso, quando la partecipazione non avrebbe potuto condurre a un diverso contenuto provvedimentale.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Esclude l’annullabilità del provvedimento per vizi partecipativi quando, trattandosi di attività vincolata, l’amministrazione dimostri che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 142, comma 1, lett. g), d.lgs. 42/2004

  Rileva per la tutela paesaggistica delle aree boscate e concorre a escludere la formazione del silenzio-assenso.

• art. 39 NTA PTPR Lazio

  errata o incerta perimetrazione

  La procedura di verifica prevista dalla disposizione rileva nei casi di errata o incerta perimetrazione delle aree boscate; non è necessaria quando la documentazione urbanistica attesta la presenza del vincolo.

• R.D.L. 3267/1923

  È richiamato quale fonte del vincolo idrogeologico gravante sull’area.

Massime di principio

• La competenza ad adottare le ordinanze di demolizione e ripristino spetta al dirigente o responsabile del competente ufficio tecnico comunale ai sensi degli artt. 27 e 31 d.P.R. 380/2001; il SUAP, anche se intercomunale, svolge funzioni organizzative di ricezione e istruttoria dei procedimenti autorizzatori e non esercita la vigilanza edilizia né i poteri repressivi.
• La qualificazione di un intervento come attività produttiva non trasferisce al Sindaco la competenza ad adottare la sanzione edilizia, poiché la repressione degli abusi rientra nella gestione amministrativa affidata ai dirigenti o responsabili degli uffici comunali.
• Il silenzio-assenso non si forma sulla PAS quando l’intervento coinvolge interessi paesaggistici, ambientali o idrogeologici esclusi dall’art. 20, comma 4, l. 241/1990, né quando l’istanza è priva degli elaborati e degli atti necessari per l’acquisizione dei nulla-osta. In tale ipotesi non esiste un titolo tacito da annullare in autotutela.
• L’ordinanza di demolizione, quale atto vincolato e doveroso, è sufficientemente motivata se descrive le opere abusive e indica le ragioni della loro abusività, come la difformità dal progetto e l’assenza dei titoli o nulla-osta prescritti.
• La previa comunicazione di avvio del procedimento non è normalmente necessaria per l’adozione di un’ordinanza di demolizione, trattandosi di attività vincolata; comunque, il vizio partecipativo non comporta annullamento quando il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• La censura relativa a uno solo dei vincoli gravanti sull’area è inammissibile per difetto di interesse quando, anche eliminato quel vincolo, restino autonomi motivi ostativi alla realizzazione dell’intervento, quali un ulteriore vincolo, la difformità delle opere dal progetto e l’assenza di un titolo abilitativo.

Come è indicizzato