Cassazione Civile, Ordinanza n. 07737/2023 del 16/03/2023

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva convenuto in giudizio varie amministrazioni chiedendo il risarcimento dei danni, e in subordine un ristoro indennitario, per la protratta inerzia degli organi pubblici competenti nel fronteggiare l’occupazione abusiva di un immobile privato sito in Roma, occupato da numerose persone dopo l’abbattimento del cancello di accesso. Secondo la prospettazione attorea, l’inerzia delle autorità aveva impedito l’avvio o la prosecuzione dell’attività imprenditoriale programmata sull’immobile e aveva leso il diritto di proprietà e la libertà di iniziativa economica. La Corte d’appello aveva ritenuto che la controversia, quanto alla domanda risarcitoria fondata sull’omessa attivazione di provvedimenti di sgombero, e poi anche quanto alle domande subordinate indennitarie, fosse devoluta al giudice amministrativo. Con il ricorso per cassazione la società ha censurato tale impostazione, deducendo la violazione degli artt. 1 c.p.c. e 7 c.p.a. e sostenendo che la pretesa non riguardava l’esercizio discrezionale di un potere amministrativo, ma l’omissione totale di attività doverose e vincolate in materia di ordine pubblico e sicurezza, con conseguente lesione di diritti soggettivi e giurisdizione del giudice ordinario.

La decisione

La Corte di cassazione, a Sezioni Unite, ha accolto il ricorso. Ha affermato che la domanda era fondata sulla dedotta inerzia assoluta delle amministrazioni tenute a intervenire per far cessare una situazione illecita di occupazione abusiva, e non sulla contestazione del cattivo esercizio di un potere discrezionale. In tale ipotesi la posizione fatta valere dal privato è un diritto soggettivo, anche di rilievo costituzionale, e la tutela appartiene al giudice ordinario, poiché non viene in rilievo un esercizio, neppure mediato, di potere pubblico. La sentenza impugnata è stata quindi cassata con rinvio al tribunale, ai sensi dell’art. 383, ultimo comma, c.p.c. in relazione all’art. 353 c.p.c.; il giudice di rinvio dovrà provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità. La cassazione ha travolto anche le statuizioni sulle domande subordinate, in quanto dipendenti dalla decisione sulla domanda principale.

Norme richiamate

• art. 1 c.p.c.

  Richiamato nel motivo di ricorso come norma asseritamente violata, insieme all’art. 7 c.p.a., per contestare la ripartizione di giurisdizione.

• art. 7 c.p.a.

  La Corte ne delimita l’ambito: la giurisdizione amministrativa non può estendersi a controversie che riguardano mere condotte inerziali della pubblica amministrazione, quando non vi sia esercizio, neppure mediato, di potere pubblico.

• art. 2043 c.c.

  La pretesa risarcitoria è ricondotta alla lesione di un diritto soggettivo per fatto illecito imputato alle amministrazioni per omessa predisposizione ed esecuzione di interventi doverosi.

• art. 1 della l. n. 121 del 1981

  Citato dalla ricorrente per indicare i compiti del Ministero dell’interno in materia di ordine e sicurezza pubblica.

• art. 1 T.u.l.p.s.

  Citato dalla ricorrente quale fonte dei doveri di vigilanza dell’autorità di pubblica sicurezza anche a tutela della proprietà.

• art. 14 del d.lgs. n. 300 del 1999

  Citato dalla ricorrente per delimitare le funzioni statali di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica.

• art. 118 Cost.

  Richiamato per il coinvolgimento degli enti locali nell’attuazione delle politiche statali e nella materia dell’ordine pubblico.

• art. 54 T.u.e.l.

  Citato per le potestà e i doveri del sindaco quale ufficiale di governo in materia di pubblica sicurezza e ordine pubblico.

• art. 103 Cost.

  La Corte richiama il limite costituzionale alla devoluzione al giudice amministrativo di controversie su mere condotte inerziali della P.A. che incidano su diritti soggettivi.

• art. 383, ultimo comma, c.p.c.

  Base del rinvio al giudice di primo grado a seguito della cassazione della sentenza d’appello sulla giurisdizione.

• art. 353 c.p.c.

  Richiamato per il rinvio al primo giudice dopo la cassazione della decisione d’appello sulla giurisdizione.

• art. 336 c.p.c.

  Usato per affermare che l’accoglimento sulla domanda principale travolge le statuizioni sulle domande subordinate dipendenti.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione, la qualificazione della domanda dipende dal petitum sostanziale e dalla causa petendi, cioè dai fatti allegati e dal rapporto giuridico effettivamente dedotto, non dalla sola formula utilizzata dalla parte.
• Quando il privato lamenta la totale inerzia della pubblica amministrazione nel porre fine a una situazione illecita, senza contestare l’esercizio discrezionale di un potere, la posizione fatta valere è un diritto soggettivo e la controversia appartiene al giudice ordinario.
• La giurisdizione amministrativa non può estendersi a mere omissioni materiali o comportamenti inerti della P.A. che non esprimano, neppure indirettamente, l’esercizio di poteri autoritativi.
• Se una domanda subordinata è dipendente dalla decisione sulla domanda principale e la cassazione investe la statuizione sulla principale, la caducazione si estende anche alle statuizioni rese sulle domande subordinate.
• La presenza di compiti istituzionali vincolati in materia di ordine pubblico e sicurezza esclude la configurabilità di un interesse legittimo quando sia dedotta la lesione di diritti soggettivi per mancato intervento dovuto.

Come è indicizzato