Cassazione Civile, Ordinanza n. 11894/2026 del 30/04/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce dal fatto che una società operante nel settore fotovoltaico aveva ottenuto, per alcuni impianti, tariffe incentivanti riconducibili al c.d. Primo Conto Energia. A seguito di controlli, il GSE aveva adottato nel 2017 un provvedimento di decadenza dagli incentivi per asserite violazioni (omesso versamento della cauzione definitiva, falsità nelle dichiarazioni rese in sede di subentro e mancata titolarità dell'Autorizzazione Unica). Dopo il rigetto dell'impugnazione di tale decadenza e nelle more di ulteriori giudizi di riesame, il GSE aveva introdotto un autonomo giudizio per ottenere la restituzione delle somme già corrisposte, qualificando la pretesa come indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. La società convenuta aveva eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la lite riguardasse ormai solo una pretesa patrimoniale restitutoria, sganciata dall'esercizio di poteri autoritativi e quindi devoluta al giudice ordinario; inoltre aveva chiesto la sospensione del processo per la pendenza del giudizio di riesame della decadenza. Il Consiglio di Stato aveva invece affermato la giurisdizione esclusiva amministrativa ex art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., ritenendo inscindibile il collegamento con il provvedimento di decadenza e confermando la condanna alla restituzione. In Cassazione la ricorrente ha censurato tale conclusione con due motivi: con il primo ha dedotto il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che il petitum sostanziale fosse solo la ripetizione dell'indebito conseguente a un titolo ormai definitivamente venuto meno e che mancasse ogni ulteriore esercizio di potestà pubblicistica; con il secondo ha denunciato eccesso di potere giurisdizionale per il mancato accoglimento della sospensione necessaria ex art. 295 c.p.c. in pendenza del giudizio di riesame del provvedimento di decadenza.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo, ribadendo che la controversia sulla sola restituzione degli incentivi, quando il provvedimento di decadenza sia già definitivamente accertato o comunque non sia più in discussione nel giudizio instaurato per la ripetizione, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto che l'art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non attribuisca al giudice amministrativo tutte le controversie solo causalmente connesse a un provvedimento amministrativo, ma solo quelle che investono l'esercizio, anche mediato, di poteri autoritativi in materia di produzione di energia. Poiché nel giudizio in esame non si contestava più la legittimità della decadenza né il diritto all'incentivo, ma solo l'obbligo restitutorio ex art. 2033 c.c., il potere amministrativo doveva considerarsi esaurito. Il secondo motivo è stato dichiarato assorbito. La sentenza impugnata è stata cassata e la giurisdizione è stata dichiarata del giudice ordinario, davanti al quale la causa dovrà essere riassunta; le spese del giudizio di cassazione sono state rimesse al giudice del merito.

Norme richiamate

• art. 2033 c.c.

  La domanda del GSE è stata qualificata come azione di ripetizione dell'indebito oggettivo, fondata sulla mancanza del titolo giustificativo dopo la decadenza dagli incentivi.

• art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa si radica solo quando la controversia concerne l'esercizio di poteri pubblicistici o atti/procedure che incidono sulla produzione di energia; non si estende automaticamente alle sole pretese restitutorie successive e ormai privatistiche.

• art. 295 c.p.c.

  La richiesta di sospensione necessaria del giudizio per pendenza di altro processo è stata dedotta come motivo autonomo, ma è rimasta assorbita per l'accoglimento del difetto di giurisdizione.

• art. 33 c.p.a.

  È richiamato per evidenziare l'efficacia esecutiva della sentenza di primo grado che aveva confermato la decadenza, poi utilizzata come presupposto della pretesa restitutoria.

• art. 56 del d.l. n. 76/2020

  È menzionato come disciplina sopravvenuta di riesame dei provvedimenti di decadenza, ma la Corte chiarisce che il suo eventuale esito non incide sulla giurisdizione del giudizio restitutorio in esame.

• d.lgs. n. 28/2011, art. 42, comma 3

  È richiamato nel contesto del riesame della decadenza e della richiesta di riduzione dell'importo da restituire; la questione resta estranea alla giurisdizione sulla sola ripetizione dell'indebito.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale, desumibile soprattutto dalla causa petendi e dalla natura della posizione giuridica dedotta, non dalla sola qualificazione formale della domanda.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di produzione di energia si estende alle controversie che implicano l'esercizio o il sindacato, diretto o indiretto, di poteri autoritativi del gestore pubblico su riconoscimento, diniego, revoca, decadenza o rimodulazione degli incentivi; non opera invece quando il provvedimento autoritativo sia ormai definitivamente consolidato e il giudizio abbia ad oggetto la sola ripetizione di somme come indebito oggettivo.
• Quando la lite riguarda esclusivamente la restituzione di somme pagate in base a un titolo poi venuto meno, senza che sia in discussione la legittimità del provvedimento presupposto, la posizione del creditore è di diritto soggettivo e la controversia appartiene al giudice ordinario.
• Le precedenti decisioni che affermano la giurisdizione amministrativa in materia di incentivi energetici non sono automaticamente estensibili alle azioni restitutorie successive, se queste non comportano più alcuna valutazione dell'atto autoritativo originario.
• Il giudice della ripetizione dell'indebito deve limitarsi a prendere atto del provvedimento presupposto come fatto giuridico definitivo, senza riaprire il sindacato sul suo merito o sulla sua legittimità.

Come è indicizzato