Cassazione Civile, Ordinanza n. 14351/2023 del 24/05/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un contratto stipulato nel 2002 per il servizio di distribuzione del gas naturale. La società concessionaria ha chiesto accertarsi che il comune non avesse diritto a continuare a percepire il canone di concessione dopo la scadenza del contratto e, in subordine, che il canone fosse rideterminato in misura inferiore; chiedeva anche la restituzione di quanto già corrisposto dopo la scadenza, con interessi. Il comune ha resistito e ha proposto domanda riconvenzionale per ottenere il pagamento del canone nella misura contrattualmente prevista. In primo grado la domanda della società è stata rigettata e la riconvenzionale accolta, sulla base dell'art. 1, comma 453, della l. n. 232/2016, norma di interpretazione autentica che afferma la permanenza dell'obbligo del gestore uscente di pagare il canone. In appello la società ha riproposto censure di contrasto con il diritto UE e con la Costituzione e ha sostenuto che l'art. 14, comma 7, del d.lgs. n. 164/2000 prevedesse solo la prosecuzione del servizio in ordinaria amministrazione, non del rapporto contrattuale, oltre a contestare il diniego di rideterminazione giudiziale del canone e l'apprezzamento probatorio della documentazione prodotta per dimostrare una gestione in perdita.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto non fondati i motivi di compatibilità eurounitaria e costituzionale dell'art. 1, comma 453, l. n. 232/2016, valorizzando la sopravvenuta sentenza della Corte costituzionale n. 239/2021, che ha ricostruito il quadro normativo della distribuzione del gas e ha escluso l'illegittimità della norma interpretativa, evidenziando anche i rimedi ordinamentali contro l'inerzia della pubblica amministrazione e i meccanismi di riequilibrio previsti dal codice dei contratti pubblici per le concessioni di servizi. Ha inoltre ritenuto infondato il terzo motivo nella parte in cui contestava la natura interpretativa della norma, mentre lo ha dichiarato inammissibile nella parte relativa alla rideterminazione del canone, perché la censura non era coerente con la specifica base giuridica invocata nel ricorso e perché la doglianza sulla valutazione della documentazione probatoria non era correttamente veicolata. Le spese di legittimità sono state compensate per la peculiarità delle questioni e per l'intervento sopravvenuto della Corte costituzionale; è stato inoltre dato atto dell'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 267 TFUE

  richiamato come base della richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, ma la Corte ha escluso la necessità di sollevare questione, ritenendo la disciplina interna compatibile alla luce dell'intervento della Corte costituzionale e del quadro normativo complessivo

• direttiva 98/30/CE, art. 3, comma 1

  invocata dalla ricorrente per sostenere la natura anticoncorrenziale e discriminatoria dell'obbligo di pagamento del canone; la censura non è stata accolta

• art. 1, comma 453, l. 11 dicembre 2016, n. 232

  "l’articolo 14, comma 7, del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, si interpreta nel senso che il gestore uscente resta obbligato al pagamento del canone di concessione previsto dal contratto"

  considerata norma di interpretazione autentica, conforme al quadro ricostruito dalla Corte costituzionale; non ritenuta contrastante con il diritto UE o con la Costituzione nei limiti scrutinati

• art. 14, comma 7, d.lgs. 23 maggio 2000, n. 164

  disciplinando l'affidamento del servizio mediante gara e la prosecuzione del servizio nelle more, è stato letto come base del regime di gestione provvisoria del gestore uscente e, nel combinato disposto con la norma del 2016, dell'obbligo di corrispondere il canone

• art. 23 d.lgs. 23 maggio 2000, n. 164

  richiamato dalla ricorrente per sostenere che le tariffe devono garantire recupero dei costi e congrua remunerazione del capitale investito; argomento non accolto come decisivo

• art. 41 Cost.

  invocato a tutela della libertà di iniziativa economica privata; la Corte non ha ravvisato una lesione della norma nel caso concreto

• art. 42 Cost.

  invocato a tutela della proprietà privata; la Corte ha escluso che l'obbligo di canone abbia portata confiscatoria

• art. 3 Cost.

  invocato sotto i profili di ragionevolezza, proporzionalità e disparità di trattamento; le censure sono state disattese

• art. 97 Cost.

  invocato per dedotta irragionevolezza dell'intervento e per la diversità di trattamento; non ritenuto violato nei termini prospettati

• art. 117, comma 1, Cost.

  invocato quale parametro interposto per il contrasto con fonti sovranazionali; le doglianze sono state respinte

• art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  richiamato per la tutela della proprietà; non è stato ritenuto violato dalla disciplina censurata

• art. 16 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  invocato a tutela della libertà d'impresa; la Corte non ha riconosciuto un contrasto

• art. 17 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  invocato a tutela del diritto di proprietà; esclusa la portata confiscatoria denunciata

• art. 165, commi 1 e 6, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50

  richiamato come disciplina generale delle concessioni di servizi e del riequilibrio del piano economico-finanziario in caso di fatti non imputabili al concessionario

• artt. 30 e 31 d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104

  indicati come rimedi contro il silenzio e l'inerzia della pubblica amministrazione, idonei anche a fondare tutela risarcitoria

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  parametro formale del motivo di ricorso per violazione e falsa applicazione di legge

• art. 116, comma 1, c.p.c.

  richiamato nella censura relativa alla valutazione della documentazione prodotta; la doglianza è stata ritenuta inammissibile

• art. 380-bis, comma 1, c.p.c.

  citato per la trattazione in adunanza camerale

• art. 1, comma 453, l. 232/2016 e art. 14, comma 7, d.lgs. 164/2000

  nel loro combinato disposto sono stati letti come previsione della prosecuzione del rapporto di gestione provvisoria con permanenza dell'obbligo di canone

Massime di principio

• Quando il legislatore qualifica come interpretativa una norma che incide su rapporti concessori in corso, la Corte valuta la coerenza del testo con l'evoluzione normativa complessiva e con l'assetto già ricostruito dalle autorità di settore; se tale coerenza sussiste, la disposizione può essere considerata autenticamente interpretativa e non innovativa.
• Nelle concessioni di servizi, il protrarsi ope legis della gestione in attesa della nuova gara non esclude di per sé l'obbligo del concessionario uscente di corrispondere il canone previsto dal contratto originario, ove ciò sia confermato dalla disciplina speciale interpretata alla luce del sistema.
• L'eventuale squilibrio economico-finanziario determinato da ritardi non imputabili al concessionario non conduce automaticamente all'illegittimità costituzionale o eurounitaria della disciplina, se l'ordinamento appronta rimedi specifici: poteri sostitutivi, azioni contro il silenzio/inerzia della PA e meccanismi di revisione del piano economico-finanziario.
• La censura di incostituzionalità o di contrasto con il diritto UE di una norma che incide su rapporti di durata deve confrontarsi con l'intero sistema dei rimedi e non solo con l'effetto economico immediato della disposizione.
• La richiesta di rideterminazione giudiziale del canone o di riequilibrio del rapporto deve essere coerentemente ancorata alla disciplina sostanziale invocata; una censura processuale sulla valutazione della prova è inammissibile se non correttamente correlata al presupposto giuridico del riequilibrio contrattuale.

Come è indicizzato