Sentenza n. 14234/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

Le ricorrenti contestavano il provvedimento con cui il GSE, in esecuzione di una precedente sentenza, aveva nuovamente rigettato l’istanza di riesame relativa alla decadenza dagli incentivi per certificati bianchi. Il progetto riguardava un impianto di recupero del calore destinato alla produzione di energia elettrica e vapore. Dopo l’approvazione iniziale della proposta progettuale e della prima rendicontazione, un controllo aveva accertato l’assenza originaria dei requisiti per l’incentivazione, poiché il risparmio energetico risultava già conseguito anteriormente alla data dichiarata nelle domande. Il GSE aveva quindi disposto la decadenza ab origine e il recupero di oltre due milioni di euro. Le ricorrenti deducevano: violazione dell’art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 e degli artt. 10, 10-bis e 21-nonies l. 241/1990; mancata o apparente ponderazione degli interessi pubblici e privati; difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà, sviamento e violazione della buona fede; illegittima estensione del nuovo rigetto agli incentivi già erogati; mancata applicazione della decurtazione percentuale dell’incentivo in luogo della decadenza totale; violazione dell’affidamento, della proporzionalità, della ragionevolezza e del giudicato. In particolare, sostenevano che l’archiviazione del procedimento penale relativo ai medesimi fatti avrebbe dovuto essere valorizzata a loro favore.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha interpretato la precedente sentenza, confermata dal Consiglio di Stato, nel senso che l’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020 impone al GSE di riesaminare la vicenda secondo i criteri dell’autotutela e di ponderare concretamente l’interesse pubblico con gli interessi privati, ma non impone la conservazione o il ricalcolo degli incentivi in assenza dei requisiti originari. Il riesame è doveroso quanto alla pronuncia, ma discrezionale nell’esito. Il GSE ha correttamente attribuito prevalenza all’interesse pubblico al recupero di somme indebitamente erogate e al corretto impiego delle risorse collettive, ritenendo ragionevole e proporzionato il sacrificio dell’interesse privato. L’archiviazione penale non incideva sulla valutazione amministrativa, perché fondata sull’assenza di elementi sufficienti per una responsabilità penale e non sull’inesistenza dei fatti rilevanti per il procedimento amministrativo. È stata inoltre ritenuta legittima la decadenza ab origine, con conseguente travolgimento della precedente approvazione della rendicontazione e obbligo di restituzione degli incentivi già erogati. Il GSE aveva adeguatamente individuato la non conformità del progetto, le dichiarazioni o omissioni rilevanti e le ragioni per cui la rappresentazione fornita doveva ritenersi falsa o non veritiera. In un sistema fondato sulle autodichiarazioni opera il principio di autoresponsabilità: il richiedente deve provare tutti i presupposti dell’incentivo e la difformità oggettiva tra dichiarato e realtà è sufficiente, senza necessità di dimostrare la colpa. La falsità della rappresentazione escludeva inoltre l’applicazione della sanzione meno grave della decurtazione percentuale, rendendo legittimo il recupero totale. Le spese sono state compensate per la peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Il riesame [...] va condotto scrutinando e comparando le ragioni di interesse pubblico con gli interessi privati dei destinatari e degli eventuali controinteressati come prescritto dal citato art. 21 nonies L. 241/1990.

  La disposizione innesta i criteri dell’autotutela nel potere di controllo e decadenza del GSE e impone un riesame doveroso quanto alla pronuncia, ma discrezionale nell’esito, mediante comparazione concreta degli interessi coinvolti.

• art. 42, commi 3, 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011

  Il mancato rispetto dei prescritti requisiti [...] va valutato alla stregua del dovere di diligenza che grava sul richiedente.

  Il GSE può negare o revocare gli incentivi quando accerti la non conformità originaria del progetto o la falsità della documentazione e delle dichiarazioni; la disciplina non impedisce il recupero delle somme già erogate.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il riesame [...] va condotto scrutinando e comparando le ragioni di interesse pubblico con gli interessi privati dei destinatari e degli eventuali controinteressati.

  I criteri dell’annullamento d’ufficio, inclusi l’interesse pubblico concreto e attuale e la ponderazione dell’affidamento, sono applicabili al riesame previsto dall’art. 56 d.l. 76/2020.

• art. 10 e art. 10-bis l. 241/1990

  Richiamati dalle ricorrenti quali disposizioni sulla partecipazione procedimentale e sul preavviso di rigetto; il TAR non ha ravvisato una violazione rilevante.

• d.P.R. 445/2000

  Le autodichiarazioni rese dal richiedente fondano un sistema di autoresponsabilità e impongono la veridicità e completezza dei dati dichiarati, nonché la disponibilità della documentazione comprovante i requisiti.

Massime di principio

• Il procedimento di riesame previsto dall’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020 è doveroso quanto alla pronuncia del GSE, ma discrezionale quanto al suo esito: l’amministrazione deve valutare concretamente la situazione di fatto e di diritto e comparare l’interesse pubblico con gli interessi privati coinvolti, senza essere tenuta a conservare o ricalcolare incentivi originariamente non spettanti.
• La finalità di conservazione della capacità di produzione energetica e di sanatoria perseguita dall’art. 56 d.l. 76/2020 non trasforma il riesame in un meccanismo automatico di ripristino degli incentivi: il mero ripristino della legalità violata non esaurisce la motivazione, ma può prevalere sugli interessi privati quando il progetto sia privo ab origine dei requisiti e siano state indebitamente utilizzate risorse pubbliche.
• L’archiviazione o l’assoluzione in sede penale non esclude automaticamente la rilevanza amministrativa dei medesimi fatti, poiché i due procedimenti operano secondo presupposti, finalità e standard di valutazione differenti; l’assenza dell’elemento soggettivo del reato non impedisce l’accertamento amministrativo della non conformità del progetto o della difformità tra dichiarato e realtà.
• In un regime incentivante fondato su autodichiarazioni grava sul richiedente un onere di autoresponsabilità e di diligenza nella dichiarazione, conservazione e produzione della documentazione necessaria. La difformità oggettiva tra quanto dichiarato e la situazione reale può rilevare indipendentemente dalla prova della colpa.
• Quando la decadenza accerta l’assenza originaria dei requisiti di accesso all’incentivo, essa opera ab origine e travolge gli atti successivi della sequenza procedimentale, compresa l’approvazione di precedenti rendicontazioni, con conseguente obbligo di restituzione delle somme erogate.
• La falsità o non veridicità della rappresentazione fornita dal richiedente impedisce l’applicazione della sanzione meno grave consistente nella decurtazione percentuale dell’incentivo, legittimando la decadenza totale e il recupero delle somme indebitamente percepite.

Come è indicizzato