Sentenza n. 3222/2026 - Napoli, Sezione 8

Esito

La controversia

Le società ricorrenti hanno chiesto la declaratoria di illegittimità del silenzio-inadempimento del Comune di Caserta e l'accertamento dell'obbligo di provvedere sull'istanza del 5 febbraio 2024, reiterata il 7 giugno 2024 e sollecitata con atto di costituzione in mora del 24 luglio 2024, avente a oggetto la proroga della convenzione urbanistica relativa all'attuazione del Piano Particolareggiato Esecutivo dell'Area D3. La richiesta era fondata, secondo le ricorrenti, sulle omissioni comunali e sulla mancata previa acquisizione del parere dei Vigili del Fuoco in relazione ai titoli edilizi rilasciati nel 2018 e nel 2019, nonché sull'art. 15, comma 2-bis, del d.P.R. n. 380/2001. Le ricorrenti sostenevano che tali circostanze avessero impedito l'avvio e il completamento dei lavori. Il Comune eccepiva l'inammissibilità del ricorso, deducendo di avere già provveduto con la determina dirigenziale n. 812 del 1° agosto 2024, trasmessa nel settembre 2024, con la quale aveva concesso la proroga della convenzione, sebbene sulla base dell'art. 10-septies del d.l. n. 21/2022 e per una durata ritenuta dalle società insufficiente. L'Amministrazione qualificava inoltre la successiva richiesta di rettifica della determina come istanza di riesame e autotutela, non idonea a riaprire un obbligo di provvedere azionabile mediante il rito sul silenzio.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile. La determina n. 812 del 1° agosto 2024 è stata ritenuta riferibile all'istanza originaria, poiché vi faceva espresso riferimento, e idonea a integrare l'adempimento dell'obbligo comunale di provvedere. Il fatto che la proroga fosse stata concessa per una base normativa diversa da quella invocata dalle ricorrenti e per un periodo inferiore a quello preteso non configura permanenza del silenzio, ma una possibile illegittimità del provvedimento espresso, da contestare mediante azione di annullamento. L'azione avverso il silenzio non può essere utilizzata per sindacare il contenuto di un atto già adottato, poiché ciò eluderebbe il termine decadenziale di sessanta giorni per l'impugnazione. Anche la successiva istanza del 19 settembre 2024, volta a ottenere la rettifica della determina, è stata ritenuta sostanzialmente diretta al riesame in autotutela e comunque estranea all'oggetto del ricorso. Le società ricorrenti sono state condannate in solido al pagamento delle spese di lite, liquidate in euro 1.500,00 oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  L'azione avverso il silenzio presuppone l'inerzia dell'amministrazione rispetto a un obbligo di provvedere; tale presupposto manca quando l'amministrazione abbia adottato un provvedimento espresso sull'istanza.

• art. 2 l. 241/1990

  L'obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso è adempiuto mediante l'adozione di un atto che definisca l'istanza, anche se il suo contenuto non corrisponde alla pretesa sostanziale del privato.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  salvo quanto previsto dal comma 3 e dall'articolo 30, comma 3, il giudice non può conoscere della legittimità degli atti che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare con l'azione di annullamento di cui all'articolo 29

  La legittimità di un provvedimento espresso non può essere esaminata nell'ambito dell'azione avverso il silenzio quando l'atto avrebbe dovuto essere impugnato con azione di annullamento.

• art. 29 c.p.a.

  L'impugnazione del provvedimento espresso deve essere proposta entro il termine decadenziale previsto per l'azione di annullamento; il rito sul silenzio non può essere impiegato per eludere tale termine.

• art. 10-septies, comma 1, lett. b), d.l. n. 21/2022

  sono prorogati di quarantotto mesi … il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, o dagli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonché i termini concernenti i relativi piani attuativi e qualunque altro atto ad essi propedeutico, formatisi fino al 31 dicembre 2025, purché non siano in contrasto con piani o provvedimenti di tutela dei beni culturali o del paesaggio, ai sensi del codice di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004

  È stata indicata dal Comune quale fondamento normativo della proroga concessa; il TAR non ha deciso la legittimità sostanziale di tale applicazione, limitandosi a rilevare che l'amministrazione aveva provveduto.

• art. 15, comma 2-bis, d.P.R. n. 380/2001

  È stata invocata dalle ricorrenti quale base normativa della proroga, ma il TAR non ne ha esaminato nel merito l'applicabilità.

• art. 5, comma 3, lett. b), d.P.R. n. 380/2001

  È stato richiamato dalle ricorrenti in relazione alla dedotta necessità del parere dei Vigili del Fuoco; la questione non è stata esaminata nel merito per l'inammissibilità dell'azione proposta.

Massime di principio

• Quando l'amministrazione adotta un provvedimento espresso riferibile all'istanza del privato, l'obbligo di provvedere deve ritenersi adempiuto, anche se il provvedimento accoglie la richiesta su una base normativa diversa o per un contenuto temporalmente più limitato rispetto a quello richiesto.
• La non corrispondenza tra il contenuto del provvedimento adottato e la pretesa sostanziale del privato integra, se del caso, un vizio del provvedimento espresso da far valere mediante azione di annullamento, non una persistente inerzia azionabile con il rito avverso il silenzio.
• L'azione avverso il silenzio non può essere utilizzata per ottenere il sindacato sulla legittimità o sul contenuto di un provvedimento già adottato, perché ciò consentirebbe di eludere il termine decadenziale per l'impugnazione dell'atto.
• Una richiesta successiva di rettifica o riesame di un provvedimento espresso, quando mira sostanzialmente alla sua revisione, ha natura di istanza di autotutela e non fa sorgere, di regola, un nuovo obbligo giuridico di provvedere azionabile mediante ricorso contro il silenzio.

Come è indicizzato