Cassazione Civile, Ordinanza n. 34637/2023 del 12/12/2023

Esito

La controversia

Un imprenditore agricolo aveva ricevuto un’ordinanza-ingiunzione con cui gli era stata irrogata una sanzione amministrativa pecuniaria per avere, secondo l’amministrazione, dichiarato falsamente la disponibilità di superfici foraggere necessarie per ottenere premi comunitari relativi al settore bovino. La vicenda era stata anche oggetto di indagini penali poi concluse con decreto di archiviazione. L’opposizione all’ingiunzione era stata respinta dal Tribunale e poi dalla Corte d’appello. In cassazione il ricorrente ha dedotto, in sintesi, la violazione del principio del ne bis in idem e della disciplina sovranazionale e convenzionale, sostenendo che la sanzione amministrativa si sommasse illegittimamente al procedimento penale e che il decreto di archiviazione fosse definitivo e adottato all’esito di un accertamento sul merito; ha inoltre denunciato vizi di motivazione, travisamento della prova e errata interpretazione della sentenza CGUE Pontini, sostenendo che non potesse pretendersi la prova di un titolo giuridico formale se ciò che rilevava era l’effettivo uso delle superfici foraggere.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo, ritenendo che nel caso concreto mancasse una connessione sufficientemente stretta, sia temporale sia sostanziale, tra il procedimento amministrativo sanzionatorio e quello penale, con conseguente violazione del ne bis in idem. Pur riconoscendo in astratto la legittimità del sistema del doppio binario previsto dalla legge n. 898 del 1986, la Corte ha rilevato che, nella vicenda specifica, le indagini della Guardia di Finanza, l’ordinanza-ingiunzione e la successiva archiviazione penale risultavano temporalmente troppo distanziate e non adeguatamente coordinate, soprattutto perché non era stato svolto un accertamento in loco sull’effettivo utilizzo dei terreni, ma solo sulla regolarità formale dei titoli prodotti. La sentenza impugnata è stata quindi cassata e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa è stata decisa nel merito con annullamento dell’ordinanza-ingiunzione. Gli ulteriori motivi sono stati dichiarati assorbiti. Le spese sono state compensate integralmente per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 50 CDFUE

  la garanzia del ne bis in idem si applica anche nei rapporti tra procedimenti e sanzioni di Stati membri e opera come parametro di legittimità sovranazionale

• art. 4 Protocollo n. 7 CEDU

  il ne bis in idem tutela non solo contro una seconda pena, ma anche contro un secondo processo per il medesimo fatto, purché non ricorrano i presupposti del sistema integrato elaborato dalla giurisprudenza europea

• art. 117, comma 1, Cost.

  funge da veicolo di ingresso nel diritto interno della garanzia convenzionale del ne bis in idem

• art. 24 Cost.

  richiamato come base costituzionale indiretta della tutela contro la reiterazione del processo

• art. 111 Cost.

  richiamato come ulteriore fondamento costituzionale del principio del giusto processo e della garanzia contro il bis in idem

• art. 649 cod. proc. pen.

  esprime nel diritto interno il divieto di un nuovo giudizio per il medesimo fatto, ma nel caso concreto la Corte ne valuta la portata alla luce della disciplina sovranazionale

• artt. 2 e 3 legge 23 dicembre 1986, n. 898

  prevedono un sistema di doppio binario, penale e amministrativo, per le frodi sui premi comunitari in agricoltura; la loro applicazione concreta deve però rispettare il criterio della stretta connessione sostanziale e temporale

• art. 52 CDFUE

  richiamato in relazione al principio di proporzionalità, come limite agli obblighi e alle restrizioni imposte agli amministrati

• art. 384, comma 2, cod. proc. civ.

  consente la decisione nel merito da parte della Cassazione quando non siano necessari ulteriori accertamenti di fatto

• art. 92, secondo comma, c.p.c.

  richiamato per la compensazione integrale delle spese per la novità della questione

• art. 132 cod. proc. civ.

  invocato nei motivi di ricorso in relazione ai vizi di motivazione

• art. 111, comma 6, Cost.

  richiamato come parametro costituzionale del dovere di motivazione

• art. 115 cod. proc. civ.

  invocato per il dedotto travisamento della prova

• art. 1803 cod. civ.

  richiamato nel quinto motivo in relazione alla disciplina del comodato

• art. 640-bis cod. pen.

  menzionato come fattispecie penale evocata nelle indagini preliminari per i medesimi fatti

• art. 316-ter cod. pen.

  menzionato come ulteriore reato ipotizzato nelle indagini preliminari

• art. 485 cod. pen.

  richiamato dal ricorrente come reato dichiarato estinto nella richiesta di archiviazione

• artt. 948 ss. cod. civ.

  richiamati dalla Corte d’appello come possibili rimedi civili in caso di uso abusivo del pascolo

• artt. 1168 ss. cod. civ.

  richiamati dalla Corte d’appello come possibili rimedi possessori in caso di uso abusivo del pascolo

• art. 636 cod. pen.

  richiamato dalla Corte d’appello come possibile ipotesi penale in caso di uso abusivo del pascolo

Massime di principio

• Il divieto di ne bis in idem non impedisce in assoluto il cumulo di procedimenti e sanzioni penali e amministrativi, purché la disciplina realizzi un sistema integrato con stretta connessione sostanziale e temporale tra i procedimenti.
• La verifica della compatibilità del doppio binario con il ne bis in idem richiede di accertare congiuntamente complementarietà degli obiettivi, prevedibilità ex ante del cumulo, coordinamento nella raccolta e valutazione della prova e presenza di un meccanismo compensativo idoneo a garantire la proporzionalità complessiva della risposta sanzionatoria.
• Ai fini della tutela contro la reiterazione dell’accusa rileva il fatto storico nella sua identità naturalistica, non la qualificazione giuridica interna.
• In materia di premi comunitari agricoli, non è decisivo il mero possesso di un titolo formale di disponibilità dei terreni, ma l’effettivo utilizzo delle superfici foraggere, secondo la logica funzionale del regime di sostegno europeo.
• Se il procedimento penale e quello amministrativo sono temporalmente troppo distanziati o non adeguatamente coordinati nella formazione e utilizzazione del materiale probatorio, la connessione richiesta dalla giurisprudenza europea viene meno e il secondo procedimento o la seconda sanzione devono essere eliminati.
• Quando la Corte di cassazione accoglie il ricorso e non occorrono ulteriori accertamenti di fatto, può decidere nel merito e annullare direttamente l’atto sanzionatorio impugnato.

Come è indicizzato