Sentenza n. 11609/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

Le associazioni ricorrenti hanno impugnato il regolamento regionale nella parte in cui subordinava l'avvio e l'esercizio delle medie e grandi strutture di vendita alla stipula di una convenzione con il Comune e alla corresponsione di un contributo straordinario. In rito, la Regione ha dedotto il difetto di legittimazione delle associazioni, l'assenza di un interesse attuale, nonché la non immediata impugnabilità dell'atto regolamentare. Nel merito, le ricorrenti hanno sostenuto che gli artt. 4 e 19 della l.r. Lazio n. 22/2019 e il regolamento avrebbero invaso la competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, introducendo oneri amministrativi ed economici ulteriori rispetto alla legislazione statale; avrebbero limitato illegittimamente la libertà di iniziativa economica, violato i principi di liberalizzazione, semplificazione, parità di trattamento e leale collaborazione, nonché la direttiva 2006/123/CE e l'art. 56 TFUE. È stata inoltre dedotta l'estensione del contributo straordinario alle medie strutture, sebbene la legge regionale lo riferisse alle sole grandi strutture, il difetto di delega, l'incompetenza regionale e comunale, la violazione della disciplina edilizia statale e l'illegittimità costituzionale delle norme regionali per violazione degli artt. 3, 5, 10, 11, 23, 41, 97, 117, 118 e 120 Cost., nonché dell'art. 117, comma 2, lett. e) e m), Cost.

La decisione

Il TAR ha respinto tutte le eccezioni di rito. Ha riconosciuto la legittimazione delle associazioni ai sensi dell'art. 4, comma 1, l. n. 180/2011, poiché una di esse risultava rappresentata in sette Camere di commercio e l'altra presente nel CNEL. Ha ritenuto attuale l'interesse ad agire: l'ente esponenziale tutela l'interesse omogeneo della categoria, leso direttamente dall'introduzione di una prescrizione regolamentare generale, senza dover attendere il provvedimento applicativo individuale. Ha inoltre ritenuto immediatamente impugnabile il regolamento, poiché incideva direttamente sulle scelte e sui comportamenti degli operatori, imponendo oneri ritenuti illegittimi senza necessità di ulteriori valutazioni amministrative. Nel merito, il Collegio ha interpretato la normativa regionale in conformità alla disciplina statale. Il contributo straordinario previsto dall'art. 16, comma 4, lett. d-ter), d.P.R. n. 380/2001 è dovuto soltanto quando l'intervento su aree o immobili sia preceduto da una variante urbanistica, da una deroga o da un cambio di destinazione d'uso che generi un plusvalore nei presupposti previsti dalla norma statale; non è invece dovuto per qualsiasi intervento commerciale. La Regione, mediante la legge e il regolamento impugnati, ha esercitato la facoltà riconosciuta dall'art. 16, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 di disciplinare modalità di versamento e finalità di utilizzo del contributo, anche tramite convenzione comunale e realizzazione di opere di urbanizzazione secondaria. Tale disciplina non ha ampliato i presupposti oggettivi o soggettivi dell'obbligo contributivo. La previsione riferita alle medie e grandi strutture è stata quindi ritenuta legittima, purché applicata entro i presupposti della normativa statale. Sono state ritenute legittime anche le clausole della convenzione relative al piano occupazionale, alla pubblicità dei posti di lavoro e alla formazione professionale, poiché perseguono la tutela dei lavoratori e interessi costituzionalmente rilevanti, espressamente fatti salvi dall'art. 31, comma 2, d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011. Il giudice ha escluso che la liberalizzazione del commercio impedisca ogni regolazione regionale o urbanistica, purché fondata su interessi generali non meramente economici e rispettosa dei limiti di proporzionalità. Il ricorso è stato integralmente respinto; le spese sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 4, comma 1, l. 180/2011

  Le associazioni di categoria rappresentate in almeno cinque camere di commercio [...] e le loro articolazioni territoriali e di categoria sono legittimate a proporre azioni in giudizio sia a tutela di interessi relativi alla generalità dei soggetti appartenenti alla categoria professionale, sia a tutela di interessi omogenei relativi solo ad alcuni soggetti

  La disposizione fonda la legittimazione processuale delle associazioni di categoria rappresentative, quando sia dimostrata la rappresentatività richiesta e l'omogeneità dell'interesse collettivo tutelato.

• art. 16, comma 4, lett. d-ter), d.P.R. 380/2001

  alla valutazione del maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica, in deroga o con cambio di destinazione d’uso

  Il contributo straordinario è una prestazione patrimoniale imposta dalla legge, dovuta soltanto quando una variante urbanistica, una deroga o un cambio di destinazione d'uso generi il plusvalore previsto dalla norma; non si applica a qualsiasi intervento edilizio o commerciale.

• art. 16, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  fatte salve le diverse disposizioni

  La norma consente alle Regioni e agli strumenti urbanistici comunali di disciplinare la percentuale di ripartizione, le modalità di versamento e le finalità di utilizzo del contributo, senza escluderne o modificarne i presupposti sostanziali.

• art. 19, comma 2, l.r. Lazio 22/2019

  Al fine di perseguire gli obiettivi di sostenibilità territoriale, gli interventi relativi alle grandi strutture di vendita [...] sono subordinati alla corresponsione di un contributo straordinario ai sensi dell'articolo 16, comma 4, lettera d ter) del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380

  La disposizione regionale deve essere letta in conformità alla norma statale richiamata e, pertanto, non può imporre il contributo al di fuori dei casi di variante urbanistica o deroga previsti dall'art. 16, comma 4, lett. d-ter), d.P.R. 380/2001.

• art. 10, comma 2, Reg. Regione Lazio 10/2022

  L’avvio e l’esercizio delle medie e grandi strutture di vendita è subordinato alla sottoscrizione di una convenzione con il comune

  La convenzione costituisce lo strumento per disciplinare le modalità di versamento e l'utilizzo del contributo, nonché obblighi occupazionali e formativi, purché l'obbligo contributivo sia applicato nei soli casi previsti dalla normativa statale.

• art. 31, comma 2, d.l. 201/2011, conv. l. 214/2011

  la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura

  La liberalizzazione commerciale non è assoluta e lascia salvi i vincoli connessi, tra l'altro, alla tutela dei lavoratori; sono quindi ammissibili prescrizioni occupazionali e formative non meramente economiche e ragionevolmente collegate a interessi generali.

• art. 4, comma 1, l.r. Lazio 22/2019

  La disposizione è stata esaminata insieme all'art. 19 della legge regionale quale base legislativa del regolamento, ma il testo della sentenza non ne riporta il contenuto specifico.

• art. 19, comma 2, l.r. Lazio 22/2019

  Al fine di perseguire gli obiettivi di sostenibilità territoriale, gli interventi relativi alle grandi strutture di vendita non ubicate all'interno dei centri storici e nelle zone territoriali omogenee A [...] sono subordinati alla corresponsione di un contributo straordinario

  La disposizione regionale è legittima se interpretata come rinvio recettizio ai presupposti dell'art. 16, comma 4, lett. d-ter), d.P.R. 380/2001, senza introdurre un obbligo contributivo generalizzato.

Massime di principio

• Le associazioni di categoria dotate della rappresentatività prevista dall'art. 4, comma 1, l. 180/2011 sono legittimate a impugnare atti generali a tutela dell'interesse omogeneo della categoria, anche quando la lesione individuale dei singoli associati si concretizzerà soltanto con successivi atti applicativi.
• Un atto regolamentare generale è immediatamente impugnabile quando incide direttamente sui comportamenti e sulle scelte dei destinatari, senza necessità di un successivo provvedimento applicativo recante ulteriori valutazioni di interessi.
• Il contributo straordinario previsto dall'art. 16, comma 4, lett. d-ter), d.P.R. 380/2001 è dovuto esclusivamente per interventi su aree o immobili in variante urbanistica, in deroga o con cambio di destinazione d'uso che generino il plusvalore previsto dalla legge; non può essere richiesto per qualsiasi intervento edilizio o commerciale.
• L'art. 16, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 consente alle Regioni di disciplinare modalità di versamento, percentuali di ripartizione e finalità di utilizzo del contributo straordinario, ma non di ampliarne o ridurne i presupposti sostanziali né di introdurre un esonero generalizzato.
• La liberalizzazione delle attività commerciali non esclude la regolazione urbanistica e amministrativa fondata su motivi imperativi di interesse generale e su esigenze di tutela dell'ambiente urbano, dell'ordinato assetto del territorio e dei lavoratori; le limitazioni non possono però essere fondate su ragioni meramente economiche o commerciali.
• La previsione di obblighi occupazionali, di pubblicità delle opportunità lavorative e di formazione professionale per le medie e grandi strutture di vendita può essere legittimamente inserita nella convenzione comunale, poiché tutela interessi lavorativi espressamente fatti salvi dalla disciplina sulla liberalizzazione commerciale.

Come è indicizzato