Cassazione Civile, Ordinanza n. 22260/2023 del 25/07/2023

Esito

La controversia

La società concessionaria ha impugnato il decreto ingiuntivo ottenuto dal Comune per il pagamento del canone di concessione relativo all’anno 2013, emesso in relazione alla prosecuzione del servizio di distribuzione del gas dopo la scadenza della concessione e in base a condizioni contrattuali richiamate in un atto integrativo e modificativo. In primo grado il decreto era stato revocato, ma la Corte d’appello aveva poi confermato il decreto ingiuntivo e dichiarato assorbita la domanda di arricchimento senza causa. In cassazione la società ha proposto quattro motivi: 1) ha riproposto questione pregiudiziale UE sostenendo il contrasto dell’art. 1, comma 453, L. 232/2016 con la direttiva 98/30/CE, con la Carta dei diritti fondamentali UE e con i principi di certezza del diritto e legittimo affidamento, perché imporrebbe ai gestori uscenti un onere economico ulteriore rispetto alla mera prosecuzione del servizio ex lege; 2) ha riproposto questione di legittimità costituzionale della stessa norma per violazione degli artt. 3, 41, 42, 97 e 117 Cost., deducendo irretroattività irragionevole, disparità di trattamento, sproporzione e compressione della libertà di iniziativa economica e della proprietà; 3) ha denunciato violazione dell’art. 14, comma 7, d.lgs. 164/2000 e dell’art. 23, comma 3, d.l. 273/2005, contestando che la norma sopravvenuta avesse natura interpretativa e che la disciplina originaria imponesse il pagamento del canone anche nella fase di proroga legale; 4) ha dedotto violazione del d.lgs. 231/2002, sostenendo che non potessero applicarsi gli interessi moratori da transazione commerciale in assenza di un vero rapporto contrattuale ancora in essere.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondati i primi due motivi, valorizzando la precedente decisione della Corte costituzionale n. 239/2021: il quadro normativo sulla distribuzione del gas e i ritardi nell’avvio delle gare non escludono, di per sé, l’obbligo di corrispondere il canone anche nel periodo di prosecuzione ex lege, poiché l’ordinamento prevede rimedi specifici per riequilibrare il rapporto e reagire all’inerzia della pubblica amministrazione, tra cui i poteri sostitutivi, i rimedi contro il silenzio-inadempimento e la tutela risarcitoria; pertanto non emerge un contrasto con i principi eurounitari o costituzionali invocati. Il terzo motivo è stato ritenuto assorbito dal rigetto dei precedenti. Il quarto motivo è stato dichiarato inammissibile perché nuovo e non adeguatamente autosufficiente, oltre che comunque infondato nel merito, poiché la disciplina del d.lgs. 231/2002 si applica anche ai contratti tra imprese e pubbliche amministrazioni aventi a oggetto la prestazione di servizi, quindi anche a rapporti riconducibili all’appalto o comunque alla prestazione di servizi. Le spese del giudizio di legittimità sono state compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 267 TFUE

  richiamato come base per la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, ma la Corte non vi ha dato seguito perché ha ritenuto infondate le censure sostanziali.

• art. 3, comma 1, direttiva 98/30/CE

  gli stati membri dell'Unione “assicurano che le imprese di gas naturale siano gestite secondo i principi della presente direttiva, al fine di realizzare un mercato del gas naturale concorrenziale, e non fanno discriminazioni tra esse per quanto riguarda i loro diritti od obblighi”

  la Corte non ha ravvisato una discriminazione incompatibile con la direttiva nell’imposizione del canone durante la prosecuzione del servizio.

• art. 1, comma 453, L. 232/2016

  disposizione interpretativa che conferma la debenza del canone di concessione anche nella fase di prosecuzione del servizio dopo la scadenza della concessione.

• art. 14, comma 7, d.lgs. 164/2000

  prevede che il gestore uscente prosegua il servizio limitatamente all’ordinaria amministrazione sino al nuovo affidamento; la Corte ne valorizza la lettura sistematica con la disciplina sopravvenuta e con gli strumenti di tutela del concessionario.

• art. 46-bis, comma 4, d.l. 159/2007

  richiamato per evidenziare che la possibilità per i Comuni di aumentare il canone nelle more delle nuove gare conferma la persistenza dell’obbligo di corrisponderlo anche nel periodo di prosecuzione ex lege.

• art. 165, comma 1, d.lgs. 50/2016

  nei contratti di concessione deve essere salvaguardato l’equilibrio economico-finanziario del rapporto, pur a fronte del trasferimento del rischio operativo.

• art. 165, comma 6, d.lgs. 50/2016

  “il verificarsi di fatti non riconducibili al concessionario che incidono sull’equilibrio del piano economico finanziario può comportare la sua revisione”

  i ritardi nell’avvio delle gare possono integrare fatti non imputabili al concessionario tali da legittimare la revisione delle condizioni economiche del rapporto.

• artt. 30 e 31 d.lgs. 104/2010

  sono rimedi avverso il silenzio e l’inerzia della pubblica amministrazione e possono condurre anche al risarcimento del danno subito dal concessionario.

• art. 16 Carta dei diritti fondamentali UE

  invocato dalla ricorrente a tutela della libertà d’impresa; la Corte esclude che la disciplina impugnata vi si ponga in contrasto.

• art. 17 Carta dei diritti fondamentali UE

  invocato a tutela del diritto di proprietà; la Corte esclude che il mantenimento del canone abbia portata confiscatoria.

• art. 41 Cost.

  la disciplina non viene ritenuta lesiva della libertà di iniziativa economica privata.

• art. 42 Cost.

  la disciplina non viene ritenuta lesiva della proprietà privata o di contenuto confiscatorio.

• art. 97 Cost.

  le censure di irragionevolezza e di cattivo andamento dell’amministrazione non sono state accolte.

• art. 117, comma 1, Cost.

  richiamato in relazione al rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento eurounitario e convenzionale; la Corte esclude il contrasto.

• art. 1 del Protocollo addizionale CEDU

  invocato per la tutela dei beni; la Corte esclude la violazione.

• art. 23, comma 3, d.l. 273/2005

  richiamato nel terzo motivo come norma asseritamente violata nella ricostruzione dell’efficacia interpretativa dello ius superveniens.

• d.lgs. 231/2002

  gli interessi moratori si applicano alle transazioni commerciali tra imprese o tra imprese e pubbliche amministrazioni aventi ad oggetto, anche in via prevalente, la prestazione di servizi.

• art. 366, n. 6, c.p.c.

  il motivo sugli interessi è stato dichiarato nuovo e non autosufficiente perché privo dell’indicazione delle sedi processuali rilevanti.

• art. 369, comma 2, n. 4, c.p.c.

  richiede il deposito o l’indicazione degli atti e documenti su cui il ricorso si fonda, onere non assolto dalla ricorrente.

• art. 2 d.lgs. 231/2002

  definisce le transazioni commerciali rilevanti ai fini degli interessi moratori.

Massime di principio

• Nelle concessioni di servizi pubblici, la prosecuzione ex lege del servizio dopo la scadenza del rapporto non esclude, di per sé, la persistenza dell’obbligo di corrispondere il canone previsto dal titolo originario o da una norma interpretativa sopravvenuta, se la disciplina complessiva lo conferma in via sistematica.
• Una norma interpretativa che chiarisca la debenza del canone durante la fase di proroga legale non è illegittima solo perché incide su rapporti di durata già in corso: occorre verificare se il sistema preveda strumenti idonei a riequilibrare il rapporto e a reagire all’inerzia dell’amministrazione.
• Il possibile squilibrio economico derivante dal protrarsi della gestione oltre la scadenza della concessione può essere neutralizzato dagli ordinari rimedi del diritto pubblico e del codice dei contratti, inclusi i poteri sostitutivi, l’azione avverso il silenzio e la tutela risarcitoria.
• In materia di ricorso per cassazione, non possono essere introdotte per la prima volta censure non dedotte nei gradi di merito; inoltre il ricorso deve rispettare rigorosamente gli oneri di specificità e di localizzazione processuale degli atti e documenti rilevanti.
• Gli interessi moratori del d.lgs. 231/2002 si applicano anche ai rapporti tra impresa e pubblica amministrazione che abbiano ad oggetto, in via esclusiva o prevalente, la prestazione di servizi, non essendo limitati ai soli contratti espressamente denominati come commerciali.

Come è indicizzato