Sentenza n. 6130/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva presentato una DUA per ampliare, mediante una struttura aperta su tre lati, un portico esistente e realizzare una piscina presso la propria abitazione sita in Villasimius, in località Campu Longu, area sottoposta a vincolo paesaggistico. A seguito dei rilievi regionali, la piscina era stata abbandonata e il portico ridotto a circa 12,96 mq. Il Comune aveva espresso parere favorevole sotto il profilo urbanistico e il Servizio regionale tutela del paesaggio aveva espresso parere favorevole. La Soprintendenza aveva tuttavia reso parere negativo, ritenendo l’intervento incompatibile con le norme tecniche di attuazione del Piano paesaggistico regionale, poiché comportante alterazione della sagoma, del profilo esteriore e dello stato dei luoghi, nonché ulteriore sottrazione di suolo permeabile in area costiera. Il SUAPE aveva quindi adottato il provvedimento unico di non autorizzazione. In primo grado il ricorrente aveva dedotto, anzitutto, la violazione della disciplina regionale SUAPE e dell’art. 14-ter l. 241/1990, sostenendo che, non avendo partecipato alcuna amministrazione alla conferenza sincrona del 16 maggio 2024, si fosse formato l’assenso senza condizioni previsto dall’art. 37, comma 10, l.r. Sardegna n. 24/2016. Aveva inoltre dedotto la violazione degli artt. 12, 15 e 17 delle NTA del PPR, dell’art. 143 d.lgs. 42/2004, difetto di motivazione e istruttoria ed errore di fatto, sostenendo che il portico avesse natura pertinenziale e fosse ammesso dall’art. 12, comma 1, lett. b), delle NTA, che il limite dei 300 metri dalla battigia non fosse applicabile e che l’area fosse già urbanizzata e classificata come insediamento turistico. In appello ha censurato la sentenza del TAR, insistendo sulla prevalenza della lett. b) dell’art. 12, comma 1, rispetto alla lett. a), e ha riproposto i motivi non esaminati.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha chiarito che il parere tardivo della Soprintendenza, nell’ambito di una conferenza di servizi, è in linea generale privo di effetti quando siano scaduti i termini applicabili, anche in materia paesaggistica, in forza della disciplina sul silenzio-assenso orizzontale e dell’art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990. Tuttavia, nel caso concreto il termine non era ancora scaduto. L’art. 37, comma 14, l.r. Sardegna n. 24/2016 prevede infatti, per i procedimenti SUAPE che comprendono l’autorizzazione paesaggistica, l’allungamento dei termini ordinari in misura necessaria a rispettare i tempi istruttori dell’art. 146 d.lgs. 42/2004. Applicando tale disciplina, il termine per il parere della Soprintendenza scadeva il 21 giugno 2024, mentre il parere negativo era stato adottato il 20 maggio 2024. Pertanto la conferenza non poteva considerarsi conclusa il 16 maggio 2024, non si era formato alcun silenzio-assenso e il SUAPE aveva correttamente riconvocato la conferenza per assumere la determinazione finale. Quanto ai profili sostanziali, il Collegio ha ritenuto che l’intervento non fosse ammissibile. Anche assumendo la natura pertinenziale dell’opera, la disciplina invocata dal ricorrente era derogata dalla speciale disciplina paesaggistica regionale. Sebbene l’art. 12, comma 2, delle NTA del PPR fosse stato annullato dal TAR Sardegna, l’inedificabilità assoluta dell’area derivava autonomamente dall’art. 15, comma 1, delle medesime NTA, relativo agli ambiti di paesaggio costieri. L’area ricadeva in zona F, in un ambito di paesaggio costiero, al di sotto dei 300 metri dalla battigia e al di fuori delle ipotesi derogatorie previste dalla disciplina regionale. La possibilità di interventi nelle zone C, D, F e G prevista dall’art. 15, comma 2, era comunque subordinata alla loro previsione in strumenti urbanistici attuativi approvati e assistiti da convenzione efficace alla data stabilita dalla norma. Il portico, realizzato in muratura e corredato da una terrazza in ampliamento, costituiva nuova edificazione, con incidenza sull’ingombro, sulla sagoma, sul profilo plano-volumetrico e sullo stato dei luoghi; la sua natura pertinenziale secondo il diritto civile non superava il divieto paesaggistico e urbanistico. La valutazione negativa della Soprintendenza è stata quindi ritenuta congruamente motivata, istruita e immune dai vizi dedotti. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 37, comma 10, l.r. Sardegna n. 24/2016

  nei procedimenti SUAPE che si svolgano tramite conferenza di servizi sincrona si considera acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui partecipante non abbia partecipato alla seduta

  La disposizione sull’assenso senza condizioni non opera quando, per i procedimenti comprendenti l’autorizzazione paesaggistica, siano ancora pendenti i termini speciali applicabili alla Soprintendenza.

• art. 37, comma 14, l.r. Sardegna n. 24/2016

  Per i procedimenti che includono l'acquisizione dell'autorizzazione paesaggistica, i termini di cui ai commi 4, lettera b), e 9 sono aumentati di quanto necessario ad assicurare il rispetto dei tempi istruttori attribuiti ad ogni pubblica amministrazione dall'articolo 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42

  Nei procedimenti SUAPE con acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica, i termini ordinari della conferenza sono prorogati per consentire il rispetto dei tempi istruttori dell’art. 146 d.lgs. 42/2004, indipendentemente dalla modalità sincrona o asincrona della conferenza.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  le determinazioni tardive sono irrilevanti in quanto prive di effetti nei confronti dell’autorità competente

  Le determinazioni tardive rese nel corso della conferenza di servizi o nell’ambito dell’art. 17-bis sono prive di effetti nei confronti dell’autorità competente; il principio si applica anche al parere paesaggistico, quando il termine sia effettivamente scaduto.

• art. 146, comma 8, d.lgs. 42/2004

  Il soprintendente rende il parere ... entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti

  Il termine istruttorio della Soprintendenza per il parere paesaggistico opera anche nell’ambito dei procedimenti SUAPE, secondo il coordinamento previsto dalla legislazione regionale.

• art. 12, comma 1, lett. a), NTA del PPR Sardegna

  gli interventi edilizi ... che non alterino lo stato dei luoghi, il profilo esteriore, la volumetria degli edifici

  La disposizione esclude gli interventi che alterino lo stato dei luoghi o il profilo esteriore dell’edificio.

• art. 12, comma 1, lett. b), NTA del PPR Sardegna

  interventi di cui alle lettere ... e) le opere costituenti pertinenza ai sensi dell'articolo 817 del Codice Civile

  La previsione delle opere pertinenziali non consente di superare la disciplina speciale di inedificabilità applicabile agli ambiti costieri.

• art. 15, comma 1, NTA del PPR Sardegna

  introduce ... tale regime restrittivo con riguardo agli ‘ambiti di paesaggio costieri di cui all’articolo 14’

  La norma introduce autonomamente un regime di inedificabilità assoluta negli ambiti di paesaggio costieri, anche a prescindere dall’annullamento dell’art. 12, comma 2, delle NTA.

• art. 15, comma 2, NTA del PPR Sardegna

  possono essere realizzati gli interventi previsti negli strumenti urbanistici attuativi approvati e con convenzione efficace alla data di pubblicazione della delibera della Giunta regionale n. 33/1 del 10 agosto 2004

  La possibilità edificatoria nelle zone C, D, F e G entro le fasce considerate è subordinata alle condizioni temporali e urbanistiche previste dalla disposizione.

• art. 6 l.r. Sardegna n. 8/2004

  Il dimensionamento delle volumetrie degli insediamenti turistici ammissibili nelle zone F non deve essere superiore al cinquanta per cento di quello consentito ...

  Per le zone F devono essere rispettati i parametri regionali sul dimensionamento delle volumetrie degli insediamenti turistici.

• art. 14 NTA del PPR Sardegna

  Ambiti di paesaggio costieri ... ‘Golfo orientale di Cagliari’

  L’area di Campu Longu rientra in un ambito di paesaggio costiero soggetto alla disciplina speciale di tutela e inedificabilità.

• art. 143 d.lgs. 42/2004

  È stato invocato dall’appellante in relazione alla disciplina e alla pianificazione paesaggistica, ma la decisione si fonda principalmente sul coordinamento tra le NTA del PPR, la disciplina regionale SUAPE e l’art. 146 d.lgs. 42/2004.

Massime di principio

• Nei procedimenti SUAPE che comprendono l’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica, i termini ordinari della conferenza di servizi devono essere aumentati per consentire il rispetto dei termini istruttori previsti dall’art. 146 d.lgs. 42/2004; tale disciplina speciale opera sia nelle conferenze sincrone sia in quelle asincrone.
• Il silenzio-assenso orizzontale può operare anche nei confronti del parere della Soprintendenza, ma solo dopo l’effettiva scadenza del termine speciale assegnato all’autorità paesaggistica. Un parere della Soprintendenza reso entro tale termine è tempestivo e impedisce la formazione del silenzio-assenso.
• La mancata partecipazione delle amministrazioni a una seduta sincrona della conferenza non determina l’assenso senza condizioni quando, per effetto della disciplina speciale paesaggistica, il procedimento non sia ancora giuridicamente giunto alla sua conclusione e il termine per l’intervento della Soprintendenza sia ancora pendente.
• Negli ambiti di paesaggio costieri soggetti a regime di inedificabilità, la qualificazione civilistica dell’opera come pertinenza non è sufficiente a renderla ammissibile: il divieto paesaggistico e urbanistico speciale prevale sulle disposizioni generali relative alle pertinenze.
• Un intervento in muratura che amplia un portico e realizza una superficie coperta o una terrazza, incidendo sull’ingombro, sulla sagoma e sul profilo plano-volumetrico dell’edificio e comportando movimentazione del terreno, costituisce nuova edificazione rilevante ai fini della disciplina paesaggistica e può essere vietato in un’area costiera inedificabile.
• L’annullamento giurisdizionale di una specifica disposizione delle NTA del piano paesaggistico non impedisce l’applicazione di un autonomo regime di inedificabilità previsto da altra disposizione dello stesso piano, purché quest’ultima abbia propria portata normativa e sia direttamente riferibile all’area interessata.

Come è indicizzato