Sentenza n. 3397/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia trae origine dal trasferimento d’ufficio per incompatibilità ambientale disposto il 6 febbraio 1995 nei confronti di una dirigente scolastica, provvedimento successivamente annullato dal TAR Campania con sentenza confermata dal Consiglio di Stato e passata in giudicato nel 2002. La dipendente aveva poi proposto nel 2011 domanda di risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali derivanti dall’atto illegittimo; il ricorso, riassunto dagli eredi, era stato dichiarato inammissibile dal TAR perché proposto oltre il termine decadenziale del 15 settembre 2000 previsto dall’art. 69, comma 7, d.lgs. n. 165/2001. Gli appellanti hanno dedotto la violazione e falsa applicazione di tale disposizione, il diniego di tutela giurisdizionale, l’omessa pronuncia, l’errata applicazione del principio tempus regit actum e della regola ratione temporis, nonché la violazione dell’art. 2947 c.c. Hanno sostenuto che, nel sistema anteriore al codice del processo amministrativo, era legittimo attendere il giudicato di annullamento prima di agire per il risarcimento e che il termine del 15 settembre 2000 non poteva applicarsi a una domanda divenuta concretamente proponibile dopo il giudicato del 2002. Nel merito hanno chiesto il risarcimento del danno morale, all’immagine, al prestigio, al decoro, alla dignità e all’onore, del danno alla salute e dei pregiudizi economici derivanti dal pensionamento anticipato, comprese differenze retributive, pensionistiche e di trattamento di fine rapporto.

La decisione

L’appello è stato accolto quanto alla declaratoria di inammissibilità. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’art. 69, comma 7, d.lgs. n. 165/2001, pur introducendo il termine decadenziale del 15 settembre 2000 per le controversie relative ai rapporti di pubblico impiego anteriori al 30 giugno 1998, non potesse essere interpretato nel senso di precludere una domanda risarcitoria proposta dopo tale data in conseguenza di un giudicato di annullamento formatosi solo successivamente. Prima del codice del processo amministrativo, l’azione risarcitoria era soggetta a prescrizione e il privato poteva scegliere di agire autonomamente oppure attendere l’esito del giudizio di annullamento; tale scelta non poteva essere trasformata in una decadenza non prevista dalla disciplina vigente. Poiché il giudicato di annullamento si era formato nel 2002, la domanda proposta nel 2011 era tempestiva rispetto al termine prescrizionale decennale, ritenuto applicabile perché il trasferimento per incompatibilità ambientale costituiva violazione di obblighi specifici derivanti dal rapporto di pubblico impiego e integrava quindi responsabilità contrattuale. Nel merito, il giudicato formatosi sull’illegittimità del trasferimento ha accertato l’assenza dei presupposti e il difetto di motivazione dell’atto, nonché l’omessa valutazione delle responsabilità concorrenti e dei fatti favorevoli alla dipendente. Il Consiglio di Stato ha ritenuto sussistente la responsabilità delle amministrazioni coinvolte nella procedura. Ha tuttavia riconosciuto soltanto il danno non patrimoniale, nella componente morale, all’immagine, al prestigio, al decoro, alla dignità e all’onore, liquidato equitativamente in euro 15.000,00, oltre interessi dalla pubblicazione della sentenza. Sono state respinte la domanda relativa al danno alla salute, per mancanza di prova del nesso causale immediato e diretto tra trasferimento e aggravamento delle condizioni fisiche, e le domande relative alle conseguenze economiche del pensionamento anticipato, per mancanza di nesso causale e perché riconducibili a scelte personali e professionali della dipendente. Le amministrazioni sono state condannate in solido alle spese del doppio grado, liquidate in euro 5.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 69, comma 7, d.lgs. n. 165/2001

  «sono attribuite al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, le controversie di cui all’art. 63 del presente decreto, relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro successivo al 30 giugno 1998. Le controversie relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore a tale data restano attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo qualora siano state proposte, a pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000»

  La disposizione ha natura transitoria, sostanziale e processuale: ripartisce la giurisdizione e introduce un termine decadenziale per le controversie relative al pubblico impiego anteriore al 30 giugno 1998. Il termine deve tuttavia essere interpretato restrittivamente e non può essere applicato a una domanda risarcitoria proposta dopo il 15 settembre 2000 quando il giudicato di annullamento dell’atto lesivo si sia formato successivamente, poiché ciò introdurrebbe una preclusione irragionevole e non prevedibile.

• art. 30, commi 1, 3 e 5, c.p.a.

  Il codice del processo amministrativo ha riconosciuto l’autonomia dell’azione risarcitoria e ha previsto termini decadenziali di centoventi giorni; tali termini, in quanto innovativi e limitativi del diritto di azione, non si applicano retroattivamente ai fatti illeciti anteriori alla sua entrata in vigore. Il comma 5 conferma inoltre la rilevanza del passaggio in giudicato della sentenza di annullamento quale momento dal quale può essere proposta la domanda risarcitoria.

• art. 2947 c.c.

  La norma è richiamata dagli appellanti in relazione alla prescrizione del diritto al risarcimento, ma la decisione individua il termine applicabile nella prescrizione decennale propria della responsabilità contrattuale.

• art. 2697 c.c.

  Chi agisce per il risarcimento deve provare i fatti costitutivi della domanda, inclusi danno, ingiustizia, nesso causale, ammontare e elemento soggettivo.

• art. 64 c.p.a.

  Recepisce nel processo amministrativo il principio dell’onere della prova, applicato alla domanda risarcitoria mediante richiesta di prova rigorosa e circostanziata degli elementi dell’illecito.

• art. 1227 c.c.

  È richiamato nel quadro della disciplina dell’azione risarcitoria successiva al codice del processo amministrativo, quale parametro per la valutazione della condotta del danneggiato e del concorso causale.

• art. 7, comma 3, l. n. 1034/1971

  La controversia risarcitoria trovava la propria fonte diretta nella disciplina della giurisdizione amministrativa allora vigente, priva della preclusione temporale successivamente introdotta dall’art. 69, comma 7, d.lgs. n. 165/2001.

• art. 30 giugno 2003, n. 196, art. 52, commi 1 e 2

  Costituisce la base normativa per l’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi delle parti.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato a tutela dei dati personali relativi alla salute e della dignità degli interessati, ai fini dell’oscuramento.

Massime di principio

• Nel regime anteriore all’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, il privato che avesse subito danni da un provvedimento amministrativo illegittimo poteva scegliere tra l’azione risarcitoria autonoma e l’attesa del giudicato di annullamento; l’autonomia delle due azioni costituiva una facoltà di tutela e non un obbligo di agire immediatamente.
• Il termine decadenziale del 15 settembre 2000 previsto dall’art. 69, comma 7, d.lgs. n. 165/2001 non può essere applicato a una domanda risarcitoria proposta dopo tale data quando il giudicato di annullamento dell’atto lesivo si sia formato successivamente, poiché la disposizione deve essere interpretata restrittivamente e in conformità ai principi di effettività della tutela giurisdizionale, prevedibilità e legittimo affidamento.
• Per i fatti illeciti anteriori all’entrata in vigore del codice del processo amministrativo non si applicano retroattivamente i termini decadenziali introdotti dall’art. 30 c.p.a.; la domanda risarcitoria resta soggetta al regime prescrizionale previgente.
• Un trasferimento d’ufficio per incompatibilità ambientale, essendo un atto che trova la propria ragione esclusiva nel rapporto di pubblico impiego e nella violazione di obblighi specifici del datore di lavoro pubblico, può integrare responsabilità contrattuale dell’amministrazione, con applicazione del termine prescrizionale decennale.
• L’annullamento di un provvedimento amministrativo non determina automaticamente il diritto al risarcimento: il danneggiato deve provare rigorosamente il danno, la sua ingiustizia, il nesso causale diretto e il dolo o la colpa dell’amministrazione. Le singole voci di danno devono essere escluse quando manchi una dimostrazione concreta del nesso causale.
• Il trasferimento per incompatibilità ambientale, pur essendo espressione di ampia discrezionalità amministrativa e non avendo natura sanzionatoria, deve essere motivato in ordine alla riferibilità della situazione di disordine e disagio al dipendente e alla concreta adeguatezza della misura; è illegittimo se l’amministrazione omette di valutare le responsabilità concorrenti e i fatti che escludono tale riferibilità.

Come è indicizzato