Sentenza n. 3119/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente, gestore di un impianto idroelettrico a valle della diga di Pavana, lamentava una significativa riduzione delle portate disponibili a seguito delle operazioni di svaso imposte dal Ministero per ragioni di tutela della pubblica incolumità. Dopo avere ottenuto l'accesso agli atti relativi allo svaso, aveva presentato una seconda istanza per acquisire il Piano di manutenzione della diga, eventuali manuali e programmi di manutenzione e gli atti con cui il gestore aveva comunicato l'esecuzione degli interventi manutentivi anteriori al 1° aprile 2020. L'accesso era finalizzato a valutare la responsabilità del gestore e a preparare un'azione risarcitoria civile, già preceduta da un invito alla negoziazione assistita. Il Ministero aveva negato l'accesso sostenendo che l'interesse non fosse diretto, concreto e attuale, che la documentazione fosse priva di nesso di strumentalità con la pretesa risarcitoria e che l'ostensione fosse comunque esclusa per ragioni di sicurezza pubblica, segreto industriale e commerciale, proprietà intellettuale e riservatezza. La ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 22, 24, commi 6 e 7, e 3 della l. 241/1990, dell'art. 8 d.P.R. 352/1992 e dell'art. 2 d.m. 14 marzo 2001, n. 292, nonché eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di motivazione e travisamento, sostenendo la concreta strumentalità dei documenti alla futura azione risarcitoria e l'erronea applicazione delle cause di esclusione dall'accesso.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha ritenuto concreto e attuale l'interesse della ricorrente, poiché fondato su un pregiudizio economico già in atto, su una controversia effettiva con il gestore e su una specificamente individuata azione risarcitoria, già oggetto di invito alla negoziazione assistita. Ha riconosciuto il nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e la situazione giuridica finale, rilevando che il Piano di manutenzione e gli atti relativi all'esecuzione degli interventi potevano fornire elementi di prova circa l'eventuale negligenza del gestore e le cause del degrado che aveva condotto allo svaso. Il Ministero aveva travisato l'oggetto dell'istanza concentrandosi sulle operazioni di svaso, mentre la richiesta riguardava le attività manutentive anteriori allo svaso. Il TAR ha inoltre ritenuto recessive le ragioni di sicurezza, segreto industriale e commerciale e proprietà intellettuale, poiché, fuori dai casi di segreto di Stato o di documenti classificati, l'accesso difensivo necessario prevale sulle ordinarie cause regolamentari di esclusione. L'ordine di esibizione è stato tuttavia limitato ai documenti effettivamente esistenti: il solo Piano di manutenzione applicabile al 1° aprile 2020 e gli atti trasmessi dal gestore attestanti l'esecuzione degli interventi previsti dal piano prima di tale data. Il Ministero è stato condannato, insieme alla controinteressata, al pagamento delle spese di lite, liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori per ciascuna parte.

Norme richiamate

• art. 22 l. 241/1990

  interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso

  La situazione legittimante deve essere concreta e attuale e collegata direttamente al documento; nel caso di accesso difensivo, il collegamento è integrato dalla strumentalità del documento rispetto a una pretesa giuridica specificamente individuata.

• art. 24, comma 6, l. 241/1990

  Le cause regolamentari di esclusione dall'accesso non impediscono automaticamente l'accesso difensivo quando ricorrono i presupposti dell'art. 24, comma 7, salvo i casi di segreto di Stato o di documenti classificati soggetti alla disciplina speciale.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici.

  L'accesso difensivo costituisce una deroga alle ordinarie esclusioni, purché il richiedente dimostri la necessità o la stretta indispensabilità della conoscenza e il nesso di strumentalità con la situazione giuridica finale.

• art. 25, comma 2, l. 241/1990

  La richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata.

  L'istanza deve rappresentare puntualmente e specificamente la finalità difensiva, la pretesa azionabile e il rapporto tra i documenti richiesti e gli elementi di prova necessari.

• art. 8 d.P.R. 352/1992

  Le limitazioni regolamentari all'accesso devono essere applicate in modo coerente con la prevalenza dell'accesso difensivo previsto dall'art. 24, comma 7, l. 241/1990.

• art. 2 d.m. 14 marzo 2001, n. 292

  La disposizione non può essere interpretata come fonte di una preclusione assoluta all'accesso difensivo per tutti i documenti relativi a opere soggette a particolari misure di sicurezza; nel caso concreto il TAR non ha ritenuto necessario annullarla, poiché l'accesso prevaleva comunque ai sensi dell'art. 24, comma 7, l. 241/1990.

• art. 116, comma 4, c.p.a.

  Consente al giudice, in materia di accesso, di ordinare l'esibizione dei documenti, nei limiti dei documenti esistenti e pertinenti alla domanda.

• artt. 98 e 99 d.lgs. 30/2005

  La tutela del know-how e delle informazioni aziendali riservate non prevale automaticamente sull'accesso difensivo quando la documentazione è necessaria alla tutela di interessi giuridici concretamente controversi.

• art. 2043 c.c.

  La prospettata azione risarcitoria aquiliana costituisce la situazione giuridica finale rispetto alla quale è stata valutata la strumentalità dell'accesso.

Massime di principio

• L'accesso difensivo richiede che il richiedente individui una situazione giuridica finale concretamente e attualmente controversa e dimostri, con motivazione specifica, il nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e la possibile prova dei fatti costitutivi della pretesa; non è necessaria la pendenza di un giudizio già instaurato.
• La necessità dell'accesso difensivo deve essere valutata con un giudizio prognostico ex ante di astratta pertinenza della documentazione rispetto alla controversia, senza pretendere che il richiedente abbia già dimostrato la fondatezza della pretesa finale.
• Il riferimento a una responsabilità soltanto eventuale del controinteressato non rende ipotetico l'interesse all'accesso quando il richiedente lamenta un pregiudizio già verificatosi, ha individuato la causa petendi della futura azione e ha intrapreso iniziative stragiudiziali coerenti con essa.
• Fuori dai casi di segreto di Stato e di documenti classificati sottoposti a disciplina speciale, le cause regolamentari di esclusione dall'accesso cedono, nei limiti della necessità documentata, di fronte alla garanzia dell'accesso difensivo prevista dall'art. 24, comma 7, l. 241/1990.
• L'amministrazione deve valutare l'istanza in relazione all'effettiva finalità conoscitiva perseguita: il travisamento dell'oggetto della richiesta, mediante la sua riferibilità a documenti o fatti diversi da quelli indicati nell'istanza, vizia il diniego.
• L'ordine di esibizione può riguardare soltanto documenti effettivamente esistenti; non può essere imposto all'amministrazione di ostendere manuali o programmi di manutenzione dichiarati inesistenti.

Come è indicizzato