Cassazione Civile, Ordinanza n. 09282/2024 del 08/04/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla revoca di contributi pubblici concessi per l’acquisto della prima casa da destinare ad abitazione e per il restauro del medesimo immobile, ubicato a Venezia, nell’ambito di bandi comunali attuativi della normativa speciale per la residenzialità veneziana. Il Comune ha revocato i benefici ritenendo violati gli obblighi assunti dalla beneficiaria, in quanto l’immobile era stato destinato anche ad attività di bed and breakfast, ritenuta incompatibile con la destinazione ad uso abitativo proprio o dei familiari stretti. La ricorrente ha impugnato la decisione di merito proponendo sei motivi: 1) violazione della disciplina speciale perché la Corte avrebbe esteso illegittimamente gli obblighi dei beneficiari includendovi il divieto di utilizzo per B&B, non previsto espressamente nel bando originario; 2) violazione di legge e della normativa regionale e costituzionale, assumendo che la realizzazione di un B&B non escluda la residenza nell’immobile; 3) contrasto della lettura della legge con diritti costituzionali di libertà personale, circolazione, lavoro, iniziativa economica e proprietà; 4) violazione dei principi in materia di revoca/sanzione amministrativa per avere il Comune adottato una revoca sanzionatoria senza base normativa espressa e senza accertare dolo o colpa; 5) nullità del bando e degli atti attuativi per asserita contrarietà a norme imperative e illegittimità della penale del 30%; 6) omesso esame e violazione dell’art. 1384 c.c. per l’eccessività della penale e del vantaggio economico ottenuto dal Comune. La Corte di cassazione ha esaminato congiuntamente le censure e le ha ritenute infondate.

La decisione

La Corte ha ritenuto legittima la revoca dei contributi. Ha affermato che gli atti unilaterali d’obbligo e i bandi, letti come lex specialis attuativa della legge speciale, vietavano o comunque rendevano incompatibile con lo scopo del beneficio l’utilizzo dell’immobile per attività di B&B, poiché il contributo era finalizzato a favorire l’acquisto della prima casa e la residenzialità nel territorio veneziano. Ha escluso la nullità dei bandi e degli atti d’obbligo, ritenendo che il Comune avesse correttamente fissato condizioni coerenti con la legge attributiva del beneficio. Ha inoltre osservato che l’obbligo di restituzione del contributo deriva dal mancato rispetto degli impegni assunti e che le doglianze sulla misura della penale erano inammissibili in cassazione perché attinenti alla valutazione di merito e non specificamente censurate sotto il profilo motivazionale. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna della ricorrente alle spese e all’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• L. n. 798/1984, art. 11

  La disposizione è letta come base del beneficio e delle condizioni per mantenerlo; consente la revoca e la restituzione del contributo se il beneficiario non rispetta gli obblighi assunti o intenda liberarsene, e legittima i bandi/atti d’obbligo coerenti con la finalità di favorire la residenzialità.

• L. n. 798/1984, artt. 6 e 11

  La legge speciale è interpretata nel senso che l’assegnazione dei fondi per restauro e acquisto della prima casa mira a sostenere la residenzialità nel centro storico e nelle isole di Venezia, consentendo condizioni di utilizzo coerenti con tale finalità.

• L. n. 241/1990, artt. 21-quinquies e 21-nonies

  Le censure sulla revoca amministrativa sono respinte perché, nel caso concreto, l’atto non è ricondotto a una revoca discrezionale in senso proprio, ma alla conseguenza del mancato rispetto degli obblighi connessi al beneficio.

• L. n. 689/1981, art. 1

  Richiamato dalla ricorrente in tema di tassatività delle sanzioni, ma ritenuto inconferente rispetto alla revoca/restituzione del contributo per difetto di causa funzionale.

• Costituzione, artt. 13, 16, 35, 41 e 42

  Le doglianze di contrasto con i diritti costituzionali sono respinte implicitamente, ritenendosi prevalente la conformità delle condizioni di accesso al contributo alla sua finalità pubblica.

• Costituzione, artt. 25, comma 2, 97 e 117, comma 1

  Richiamati a sostegno della tesi di tassatività e legalità della sanzione; la Corte esclude che si versi in una sanzione punitiva illegittima, trattandosi di conseguenza della violazione degli obblighi di beneficio.

• CEDU, artt. 6 e 7

  Richiamati dalla ricorrente in chiave di legalità e determinatezza, ma non accolti poiché il caso è ricondotto alla disciplina del rapporto di contributo pubblico e non a una sanzione penale o para-penale.

• c.c., art. 1384

  La censura sulla penale è respinta perché la misura dell’eventuale riduzione equitativa rientra nella valutazione del giudice di merito, non sindacabile in cassazione se non nei limiti motivazionali specifici.

• c.c., art. 1418

  È esclusa la nullità del bando e degli atti attuativi, poiché non vi è contrasto con norme imperative: le condizioni apposte sono coerenti con la legge attributiva del beneficio.

• L. n. 241/1990, art. 2

  Richiamato dalla ricorrente, ma non ritenuto decisivo ai fini dell’illegittimità della revoca.

• c.p.a., art. 31, comma 4

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere la nullità, ma ritenuto non conducente nel caso concreto.

• D.P.R. n. 115/2002, art. 13, comma 1-quater

  Disposto l’obbligo di versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato in conseguenza del rigetto del ricorso.

• L. n. 228/2012, art. 1, comma 17

  Richiamato quale norma che ha introdotto l’ulteriore importo dovuto in caso di rigetto dell’impugnazione.

• L.R. Veneto n. 11/2013, art. 27

  Invocata per sostenere la compatibilità del B&B con la residenza; la Corte la ritiene non decisiva rispetto alle condizioni specifiche poste dalla legge speciale e dal bando.

• L.R. Veneto n. 33/2002, art. 25, comma 4

  Richiamata per affermare una possibile compatibilità astratta del B&B con la residenza, ma la Corte chiarisce che la compatibilità va valutata in relazione alla legge attributiva del beneficio e al bando.

• c.c., artt. 2659, comma 1, n. 2, e 2665

  Richiamati dalla ricorrente, ma non incidenti sulla soluzione della controversia, che verte sulla legittimità della revoca del contributo.

Massime di principio

• Quando un contributo pubblico è finalizzato a uno specifico interesse pubblico, le condizioni poste dal bando e dagli atti di adesione devono essere interpretate in funzione di quello scopo, e l’uso dell’immobile incompatibile con tale finalità può giustificare la revoca del beneficio e la restituzione delle somme percepite.
• Il bando di gara o di assegnazione del contributo costituisce lex specialis e può specificare, entro il perimetro della legge attributiva del beneficio, gli obblighi del destinatario; non vi è nullità se tali condizioni risultano coerenti con la finalità normativa dell’erogazione.
• La compatibilità astratta di una determinata attività con la residenza nell’immobile non è sufficiente a conservare il beneficio, se la normativa speciale o il bando escludono quella destinazione d’uso in relazione allo scopo dell’agevolazione.
• Le censure sulla misura della penale o della restituzione collegata alla violazione degli obblighi del beneficiario attengono, in linea generale, alla valutazione del giudice di merito e sono sindacabili in cassazione solo nei limiti di specifici vizi motivazionali o di violazione di legge realmente pertinenti.
• Non può invocarsi la disciplina della revoca amministrativa in senso stretto o della sanzione punitiva quando l’effetto restitutorio discende dal mancato rispetto degli obblighi assunti come condizione essenziale per conservare un contributo pubblico.

Come è indicizzato