Cassazione Civile, Sentenza n. 40547/2021 del 17/12/2021

Esito

La controversia

La società Showlab impugnava la qualificazione giuridica del rapporto con l'Agenzia Sardegna Promozione e la relativa giurisdizione: contestava la decisione dei giudici amministrativi che avevano ritenuto che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, lett. a), n. 2, c.p.a. (per la qualificazione dell'accordo come "accordo sostitutivo" di un provvedimento amministrativo ex art. 11 l. 241/1990), sostenendo invece che il caso dovesse essere inquadrato come contestazione di un pagamento/esecuzione (giurisdizione del giudice ordinario) o, comunque, che dovesse essere applicata diversa tipologia di giurisdizione amministrativa (es. art. 133 lett. b) c.p.a.). Il ricorso alla Corte di Cassazione deduceva quindi vizi di motivazione e violazioni di legge in relazione alla declaratoria di giurisdizione.

La decisione

La Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile. Ha ritenuto che la ricorrente, avendo adito il giudice amministrativo in primo grado, non poteva limitarsi in cassazione a contestare la tipologia di giurisdizione senza aver sollevato in modo pertinente questioni sull'effettivo sconfinamento della giurisdizione amministrativa dai suoi limiti esterni. La Corte ha confermato che il giudizio amministrativo aveva ad oggetto vizi di legittimità dell'originaria concessione di contributi (quindi ambito amministrativo) e che la dedotta censura non incideva sui limiti esterni della giurisdizione. Perciò il ricorso è respinto come inammissibile e la ricorrente condannata alle spese processuali.

Norme richiamate

• legge n. 241/1990, art. 11

  L'accordo intercorso tra amministrazione e privato è stato qualificato dai giudici come "accordo sostitutivo" del provvedimento amministrativo; in tale ipotesi la cognizione sulle relative controversie rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo.

• legge n. 241/1990, art. 12

  Richiamata nella fase di annullamento in autotutela degli atti; contestata la legittimità della procedura di concessione del finanziamento.

• legge n. 311/2014, art. 1, comma 136

  Il TAR aveva ritenuto violata questa norma a favore della società, principio poi confermato in parte nel giudizio di merito; citata in relazione ai presupposti dell'annullamento.

• d.lgs. n. 104/2010 (c.p.a.), art. 133, lett. a) n. 2

  Fondamento della declaratoria di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per le controversie relative ad accordi sostitutivi del provvedimento amministrativo; la Corte ha ritenuto corretta l'applicazione di tale norma alla fattispecie.

• d.lgs. n. 104/2010 (c.p.a.), art. 133, lett. b)

  Richiamata dalla ricorrente come alternativa (sostenendo che la giurisdizione del giudice ordinario dovesse valere per la fase esecutiva), ma la Corte non ha ritenuto questa ricostruzione sufficiente a modificare la declaratoria di giurisdizione amministrativa.

• Costituzione, art. 24

  Invocato dalla ricorrente in relazione al diritto di difesa e al corretto riparto giurisdizionale; la Corte ha ritenuto che non sussistesse violazione configurabile funzionalmente alle censure proposte.

• Costituzione, art. 111

  Richiamato in relazione al giusto processo e alla tutela giurisdizionale; la Corte ha ritenuto che le doglianze non incidessero sui limiti esterni della giurisdizione amministrativa.

• codice di procedura civile, art. 362, comma 1

  Richiamato come riferimento giurisprudenziale per questioni di riparto di giurisdizione; non ha però determinato mutamento dell'inquadramento già operato dai giudici amministrativi.

• d.P.R. n. 115/2002, art. 13, comma 1-quater

  Applicata per disporre l'eventuale versamento aggiuntivo del contributo unificato da parte della ricorrente, rilevando la sussistenza dei presupposti processuali per tale adempimento.

Massime di principio

• Se si adisce in primo grado il giudice amministrativo per vizi di legittimità di un provvedimento (anche attraverso la qualificazione di un "accordo sostitutivo"), poi non è ammesso limitarsi in appello o in cassazione a contestare solo la tipologia di giurisdizione senza aver sollevato questioni sullo sconfinamento della giurisdizione amministrativa: tale condotta può essere dichiarata inammissibile per mancanza di legittimazione a impugnare.
• Differenziare sempre le questioni: la fase di formazione/annullamento del provvedimento di concessione di contributi rientra tipicamente nella giurisdizione amministrativa; le impugnazioni relative all'esecuzione e al recupero dei crediti (pagamenti) competono invece al giudice ordinario, salvo che il rapporto sia qualificato come accordo sostitutivo che porta la relativa esecuzione nell'ambito della giurisdizione amministrativa.
• Per preservare la possibilità di ottenere pronunce favorevoli su diversa ripartizione di giurisdizione è opportuno sollevare tempestivamente e chiaramente le eccezioni di giurisdizione già in primo grado e motivarle sul piano dei limiti esterni della giurisdizione, non solo sulla diversa qualificazione tecnica del rapporto.
• Quando la controversia verte su vizi procedimentali o di legittimità della concessione di un beneficio pubblico (es. finanziamento), la giurisdizione amministrativa è normalmente competente; l'eventuale richiesta di risarcimento o pagamento derivante dall'esecuzione del rapporto può rimanere di competenza del giudice ordinario se il rapporto non è stato qualificato come "accordo sostitutivo".
• Evitare di cambiare strategia processuale (es. contestare la giurisdizione in appello dopo aver scelto il giudice amministrativo in primo grado) perché può essere considerata abuso del diritto di difesa e portare all'inammissibilità delle doglianze.