Cassazione Civile, Ordinanza n. 03281/2026 del 13/02/2026

Esito

La controversia

La lite nasce da una sanzione amministrativa pecuniaria di euro 50.000 irrogata dalla Consob, all’esito di un procedimento ex art. 195 T.U.F., per la mancata comunicazione all’Autorità di vigilanza della raccolta di intenzioni di acquisto di azioni relativa a un aumento di capitale di una banca. Secondo gli accertamenti ispettivi, nei mesi precedenti la pubblicazione del prospetto dell’offerta, sarebbe stata svolta una preventiva attività di raccolta riservata di ordini e manifestazioni di interesse senza informativa alla Consob, in violazione degli obblighi previsti dal T.U.F. e dal Regolamento Emittenti. Il ricorrente ha impugnato la sentenza della Corte d’appello che aveva confermato la sanzione, deducendo tre motivi: 1) violazione del diritto di difesa per la mancata ostensione integrale degli atti ispettivi e per l’erronea applicazione delle regole sul segreto d’ufficio e sull’accesso; 2) errata individuazione della disciplina applicabile alla responsabilità del direttore generale e degli organi societari, sostenendo che dovessero prevalere le disposizioni di vigilanza bancaria della Banca d’Italia rispetto al Regolamento Congiunto Consob/Banca d’Italia; 3) erronea imputazione a titolo di dolo delle violazioni amministrative, ritenute dal ricorrente strutturalmente solo colpose e comunque non sorrette da un dolo diretto al risultato lesivo.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo perché il ricorrente non aveva attivato lo speciale rimedio di accesso ex art. 25 l. n. 241/1990 in sede procedimentale e, per la fase giudiziale, la censura era generica, non indicando specificamente quali documenti, tra quelli secondari acquisiti in ispezione, fossero stati illegittimamente sottratti e in che modo ciò avesse inciso concretamente sulla difesa. Ha inoltre ribadito che il diritto di accesso ai documenti amministrativi in funzione difensiva è limitato ai documenti strettamente indispensabili e circoscritti, non essendo sufficiente una richiesta generalizzata. Il secondo motivo è stato respinto perché il Regolamento Congiunto Consob/Banca d’Italia è stato considerato disciplina speciale, integrativa della normativa generale societaria e bancaria, idonea a specificare i doveri dell’alta dirigenza e dell’organo gestorio; la Circolare Banca d’Italia n. 285/2013 non ha abrogato tali regole speciali e, comunque, non esclude i doveri di vigilanza e di informazione degli amministratori e del direttore generale. Il terzo motivo è stato respinto perché, in tema di illeciti amministrativi, la responsabilità è configurabile per condotta cosciente e volontaria sia dolosa sia colposa; la qualificazione in termini di dolo non costituiva elemento essenziale dell’illecito, ma rafforzava la valutazione di responsabilità e la quantificazione della sanzione. Conseguentemente, il ricorso è stato rigettato con condanna del ricorrente alle spese e con attestazione dei presupposti per l’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 195 d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.)

  procedimento disciplinato dall’art. 195

  il procedimento sanzionatorio CONSOB è soggetto a regole di contraddittorio procedimentale; l’illecito amministrativo, una volta provato nella sua fattispecie tipica, segue il regime generale della responsabilità amministrativa

• art. 94 d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.)

  ai sensi dell’art. 94, comma 2

  base normativa della sanzione per omissioni nella comunicazione all’Autorità nell’ambito dell’offerta di strumenti finanziari

• art. 95, comma 1, d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.)

  violazione del combinato disposto dell’art. 95, comma 1, T.U.F.

  norma violata per la mancata informativa alla Consob sulla raccolta di intenzioni di acquisto prima del collocamento

• art. 34-decies, comma 1, Regolamento Consob n. 11971 del 14 maggio 1999

  regola attuativa che impone l’informativa preventiva alla Consob nelle ipotesi considerate

• art. 4, comma 10, T.U.F.

  segreto d'ufficio previsto dall’art. 4, comma 10, T.U.F.

  il segreto d’ufficio non copre gli atti, le notizie e i dati posti a fondamento del procedimento sanzionatorio nei confronti dell’interessato

• art. 22, comma 3, l. n. 241/1990

  richiamato dal ricorrente in tema di accesso documentale a fini difensivi

• art. 24, commi 1, 3 e 7, l. n. 241/1990

  richiamato dal ricorrente a sostegno dell’accesso ai documenti e dei limiti alle esclusioni

• art. 25 l. n. 241/1990

  rimedio speciale non attivato dal ricorrente per contestare il diniego di accesso nella fase procedimentale

• art. 53, par. 1, dir. 2013/36/UE

  le eccezioni al divieto di divulgazione delle informazioni riservate vanno interpretate restrittivamente; la divulgazione richiede indizi precisi e concordanti sulla pertinenza delle informazioni a un procedimento civile o commerciale individuato

• art. 210 c.p.c.

  richiamato come base dell’ordine di esibizione richiesto in giudizio

• art. 94 disp. att. c.p.c.

  richiamato insieme all’ordine di esibizione e al tema dell’acquisizione documentale in giudizio

• art. 195, comma 7, T.U.F.

  richiamato dal ricorrente per sostenere il diritto all’esibizione degli atti del procedimento sanzionatorio

• art. 3 legge 24 novembre 1981, n. 689

  la responsabilità amministrativa discende dalla condotta cosciente e volontaria; opera la presunzione di colpa e grava sul trasgressore l’onere di provare la diligenza osservata

• art. 3 Regolamento Congiunto Consob/Banca d’Italia del 29 ottobre 2007

  Per quanto non diversamente disciplinato dal presente Regolamento

  funziona come criterio di coordinamento: per le materie disciplinate dal Regolamento congiunto trovano applicazione le disposizioni attuative del TUB solo in via residuale e non in deroga alla disciplina speciale

• art. 6 Regolamento Congiunto Consob/Banca d’Italia del 29 ottobre 2007

  attribuisce all’alta dirigenza e all’organo di controllo la responsabilità di garantire la conformità dell’intermediario agli obblighi di legge e regolamentari

• art. 9 Regolamento Congiunto Consob/Banca d’Italia del 29 ottobre 2007

  definisce i compiti dell’organo con funzione di gestione, inclusi attuazione delle politiche aziendali, verifica del rischio, flussi informativi e definizione di compiti e responsabilità interne

• art. 2, comma 1, lett. o), Regolamento Congiunto Consob/Banca d’Italia del 29 ottobre 2007

  include il direttore generale nella nozione di alta dirigenza

• art. 2381 c.c.

  l’amministratore ha dovere di agire in modo informato, può chiedere informazioni agli organi delegati, impartire direttive e avocare operazioni rientranti nella delega

• art. 2392 c.c.

  gli amministratori sono responsabili se, a conoscenza di fatti pregiudizievoli, non fanno quanto potevano per impedirne il compimento o attenuarne le conseguenze

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  in caso di rigetto del ricorso sussiste l’obbligo dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato

• art. 13, comma 1-bis, d.P.R. n. 115/2002

  parametro per il raddoppio del contributo unificato in caso di soccombenza del ricorrente

• art. 42 c.p.

  richiamato dal ricorrente in tema di imputazione soggettiva

• art. 43 c.p.

  richiamato dal ricorrente per contestare l’addebito a titolo di dolo

Massime di principio

• Nelle sanzioni amministrative CONSOB, il diritto di accesso ai documenti in funzione difensiva non si estende indiscriminatamente a tutta la documentazione ispettiva, ma soltanto agli atti strettamente indispensabili e specificamente indicati dal richiedente come rilevanti per la difesa.
• Il mancato accesso a documenti secondari, non utilizzati dall’amministrazione per fondare gli addebiti, non integra di per sé lesione del diritto di difesa se non è dimostrata una concreta incidenza sulla possibilità di contestare l’illecito.
• In materia di organizzazione bancaria e servizi di investimento, le disposizioni regolamentari speciali di settore integrano la disciplina generale societaria e bancaria; le norme generali di vigilanza non escludono i doveri di controllo, informazione e intervento degli organi gestori e dell’alta dirigenza.
• Gli amministratori e i soggetti apicali di una banca devono agire in modo informato e vigilare sul generale andamento della gestione; la complessità della struttura organizzativa non elimina né attenua il dovere di controllo e la relativa responsabilità per omissione.
• Negli illeciti amministrativi, la responsabilità è riferita alla condotta cosciente e volontaria dell’autore e non richiede, come elemento costitutivo, la distinzione penalistica tra dolo e colpa; la qualificazione in termini di dolo può rilevare solo come indice rafforzativo della responsabilità e per la misura della sanzione.
• Una volta accertata dall’autorità la fattispecie tipica dell’illecito amministrativo, grava sul trasgressore l’onere di provare di avere adottato una condotta diligente e rispettosa dei precetti normativi.

Come è indicizzato