Sentenza n. 2758/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il provvedimento con cui il GSE aveva annullato d’ufficio 36 provvedimenti di approvazione di richieste di verifica e certificazione relative a risparmi energetici, nonché il successivo atto di richiesta di restituzione degli incentivi. In primo grado aveva sostenuto che il GSE avesse esercitato il potere di autotutela ex art. 21-nonies l. 241/1990, con conseguente violazione del termine ragionevole, dell’obbligo di motivazione, dei principi di legittimo affidamento, certezza del diritto e proporzionalità. Aveva inoltre censurato la richiesta di integrazione documentale, ritenuta sproporzionata, non adeguatamente motivata, non prevista dalle Linee Guida applicabili e incompatibile con il d.m. 28 dicembre 2012, nonché l’assimilazione della mancata produzione documentale alle ipotesi di falsità o mendacità. In appello ha dedotto nove motivi: erronea qualificazione dell’intervento come attività di verifica e controllo anziché autotutela; violazione dei limiti temporali e sostanziali dell’art. 21-nonies; violazione dell’affidamento e della proporzionalità; illegittimità delle richieste documentali per modalità, oggetto e termine assegnato; illegittimità derivata della richiesta di restituzione; omessa pronuncia sulle domande di accertamento e di condanna, anche in forma specifica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato integralmente la sentenza del TAR. Ha qualificato l’atto del GSE come annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990, e non come esercizio del potere di verifica e controllo ex art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011. La qualificazione deriva sia dal dato formale, poiché l’atto era espressamente denominato annullamento d’ufficio, sia dal contenuto sostanziale: il GSE non aveva contestato falsità, mendacità, inadempimenti o sopravvenuta carenza dei requisiti, ma aveva rivalutato la completezza dell’istruttoria già conclusa positivamente. Il provvedimento era illegittimo perché non indicava l’illegittimità originaria degli atti di approvazione delle RVC e fondava l’annullamento sulla sola mancata presentazione delle osservazioni e dei documenti richiesti. Inoltre, per 19 dei 36 provvedimenti, adottati tra il 13 agosto e l’8 settembre 2016, non era stato rispettato il termine ragionevole di diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies nel testo applicabile ratione temporis. Il GSE aveva altresì trasformato i controlli a campione in un controllo massivo e generalizzato: aveva richiesto, entro dieci giorni, una documentazione ulteriore rispetto a quella prevista dalle Linee Guida del 2011 e aveva avviato, in soli due giorni, procedimenti analoghi riguardanti complessivamente 111 RVC. Tale modalità violava i principi di proporzionalità, imparzialità, trasparenza, equità e contraddittorio, nonché il limite secondo cui i controlli devono riguardare singole richieste o specifici progetti e non l’intera attività dell’operatore. La richiesta di restituzione degli incentivi, qualificata come atto di autotutela esecutiva, è stata annullata in via derivata per i medesimi vizi dell’atto presupposto. Le domande di accertamento e di condanna sono state ritenute assorbite o comunque soddisfatte dall’annullamento, idoneo a conservare i benefici originariamente riconosciuti. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  termine ragionevole, non superiore a diciotto mesi ex art. 21 nonies della l. n. 241/90 nel testo applicabile ratione temporis

  L’annullamento d’ufficio richiede la sussistenza dei relativi presupposti, una motivazione sull’illegittimità originaria dell’atto e il rispetto del termine ragionevole; nel caso concreto il termine di diciotto mesi non è stato rispettato per 19 provvedimenti.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  La disposizione disciplina il potere di verifica e controllo del GSE, distinto dall’autotutela decisoria; non può essere utilizzata per rivalutare genericamente la completezza di procedimenti già definiti senza contestare falsità, inadempimenti o sopravvenuta carenza dei requisiti.

• art. 14 delibera EEN 9/11 del 27 ottobre 2011

  I controlli sui progetti relativi ai certificati bianchi devono svolgersi secondo modalità puntuali, su singoli progetti o richieste, nel rispetto dei principi di imparzialità, economicità, trasparenza, proporzionalità, equità e contraddittorio; non possono trasformarsi in controlli massivi e generalizzati.

• art. 1 l. 241/1990

  imparzialità, economicità, trasparenza; principi dell’ordinamento comunitario

  I controlli amministrativi devono rispettare i principi generali dell’azione amministrativa, incluso quello di proporzionalità richiamato attraverso i principi dell’ordinamento comunitario.

• art. 34 c.p.a.

  La domanda di condanna all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione soggettiva non richiede una pronuncia ulteriore quando l’annullamento dell’atto lesivo è già pienamente satisfattivo dell’interesse alla conservazione del beneficio.

• art. 2058 c.c.

  La domanda di risarcimento in forma specifica non comporta una tutela ulteriore quando l’annullamento degli atti illegittimi ricostituisce integralmente la situazione giuridica lesa.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione, dopo avere riconosciuto un beneficio all’esito di un procedimento, rivaluta la completezza dell’istruttoria senza contestare falsità o mendacità delle dichiarazioni, inadempimenti alle condizioni del beneficio o sopravvenuta carenza dei requisiti, l’intervento rientra nell’autotutela decisoria e non nella decadenza o nel mero potere di verifica.
• L’annullamento d’ufficio di provvedimenti favorevoli deve indicare l’illegittimità originaria dell’atto e non può fondarsi esclusivamente sulla mancata presentazione, da parte del beneficiario, di documenti richiesti successivamente dall’amministrazione.
• Nel testo dell’art. 21-nonies l. 241/1990 applicabile ratione temporis, il termine ragionevole non superiore a diciotto mesi costituisce un limite all’annullamento d’ufficio dei provvedimenti autorizzatori o attributivi di vantaggi economici; la sua violazione comporta l’illegittimità dell’autotutela per gli atti risalenti oltre tale limite.
• I controlli sui progetti incentivati disciplinati da regole che prevedono verifiche a campione devono riguardare singole richieste o specifici progetti e non possono trasformarsi in un controllo massivo e generalizzato sull’attività complessiva dell’operatore economico.
• La richiesta di una quantità numericamente anomala di documenti, non espressamente prevista dalla disciplina dei controlli, entro un termine eccessivamente breve e in assenza di contestazioni puntuali, viola i principi di proporzionalità, trasparenza, equità e contraddittorio.
• L’atto di recupero o restituzione degli incentivi, se fondato esclusivamente su un provvedimento di annullamento d’ufficio illegittimo, è viziato in via derivata e deve essere annullato.

Come è indicizzato