Sentenza n. 2523/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Lazio n. 19925/2024, che aveva respinto il ricorso contro il diniego del GSE. In appello ha dedotto: erronea interpretazione dell’art. 6 delle Linee guida e dell’art. 6, comma 2, del d.m. 28 dicembre 2012, sostenendo di non dover dimostrare la mancata generazione di risparmi energetici alla data di presentazione della PPPM; illegittimità delle valutazioni tecniche relative ai calcoli illuminotecnici, ai fattori di manutenzione, al rispetto dei livelli minimi della norma UNI EN 11248 e all’algoritmo di calcolo dei risparmi addizionali; violazione delle garanzie partecipative e dell’obbligo di esame delle osservazioni presentate in risposta al preavviso di rigetto; formazione del silenzio-assenso per il decorso del termine previsto dall’art. 6, comma 3, del d.m. 28 dicembre 2012; violazione della disciplina sull’autotutela e mancata applicazione della modifica introdotta dall’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, come modificato dal d.l. 76/2020, nonché dell’art. 56, comma 8, del medesimo decreto-legge.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che, per accedere ai certificati bianchi, il progetto debba essere ancora da realizzare o in corso di realizzazione in una fase tale da non avere già iniziato a generare risparmi energetici alla data di presentazione della PPPM. La società non ha fornito prove incontrovertibili dello stato dei lavori e della mancata produzione anticipata di risparmi; la documentazione prodotta non escludeva una sostituzione progressiva dei corpi illuminanti. Il diniego è stato inoltre ritenuto legittimo per le autonome criticità dei calcoli illuminotecnici e dell’algoritmo, non essendo stati utilizzati fattori di manutenzione uniformi e risultando inclusi impianti non conformi ai livelli minimi di illuminamento o luminanza. Le valutazioni tecniche del GSE sono sindacabili solo per violazione delle regole procedurali, manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento manifesto, vizi non ravvisati nel caso concreto. Non è stata violata la partecipazione procedimentale: il GSE doveva valutare le osservazioni, ma non era tenuto a confutarle analiticamente, e le criticità erano state rappresentate nel corso del procedimento. Non si è formato il silenzio-assenso, sia perché l’istanza era incompleta quanto alla prova dell’addizionalità e della data di prima attivazione, sia perché il protrarsi del procedimento era imputabile alle richieste di integrazione e proroga della società. Il potere esercitato dal GSE è stato qualificato come controllo vincolato e decadenza accertativa, non come autotutela sanzionatoria. La disciplina transitoria del d.l. 76/2020 riguarda i provvedimenti di decadenza dagli incentivi e non i dinieghi di ammissione; inoltre la società non aveva presentato alcuna istanza di riesame. Le spese sono state poste a carico dell’appellante e liquidate in € 6.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 6, comma 2, d.m. 28 dicembre 2012

  A decorrere dalla medesima data del 1° gennaio 2014, hanno accesso al sistema dei certificati bianchi esclusivamente progetti ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione.

  La condizione richiede che, alla presentazione della PPPM, il progetto non sia completato e non abbia già iniziato a generare risparmi energetici; il proponente deve fornire prova adeguata di tale requisito.

• art. 6, comma 3, d.m. 28 dicembre 2012

  Il GSE emette il parere sulla proposta di progetto e di programma di misura entro sessanta giorni dalla data di ricezione della proposta... Trascorsi i termini di cui sopra... la proposta ... si intende approvata.

  Il silenzio-assenso presuppone una domanda completa, corredata dei documenti e delle informazioni necessari a verificare tutti i requisiti, compresa l’addizionalità dei risparmi; non opera quando l’incompletezza dell’istanza impedisce la valutazione dei presupposti.

• art. 1.1 dell’Allegato A alle Linee guida AEEGSI EEN 09/11 del 27 ottobre 2011

  La data di prima attivazione di un progetto è la prima data nella quale almeno uno dei clienti partecipanti, grazie alla realizzazione del progetto stesso, inizia a beneficiare di risparmi energetici, anche qualora questi non siano misurabili.

  La data di prima attivazione coincide con il primo momento in cui si beneficia dei risparmi, anche non misurabili; il collaudo è solo un criterio esemplificativo e non necessariamente decisivo.

• art. 10 l. 241/1990

  L’amministrazione deve valutare le memorie e i documenti pertinenti dell’interessato, ma non è tenuta a confutare analiticamente ogni osservazione; è sufficiente una motivazione sintetica idonea a evidenziare le ragioni del mancato superamento delle criticità.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Il controllo del GSE sui requisiti degli incentivi e il conseguente rigetto dell’istanza, quando manchino ab origine i requisiti oggettivi, costituiscono esercizio di un potere vincolato di accertamento e decadenza, non un’attività sanzionatoria o di autotutela decisoria.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, come modificato dall’art. 56, comma 7, lett. a), d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Nel caso in cui le violazioni riscontrate ... siano rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi, il GSE in presenza dei presupposti di cui all’articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate.

  La novella collega il potere di rigetto o decadenza alla presenza dei presupposti dell’annullamento d’ufficio, ma la disciplina speciale transitoria opera nei limiti stabiliti dal successivo comma 8.

• art. 56, comma 8, d.l. 76/2020

  Le disposizioni di cui al comma 7 si applicano anche ai progetti ... definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi...

  La procedura speciale di riesame riguarda i provvedimenti di decadenza dagli incentivi e non è estensibile ai provvedimenti di rigetto della PPPM; la disposizione va interpretata restrittivamente.

• art. 74 c.p.a.

  La sentenza richiama la possibilità di motivazione semplificata mediante rinvio a precedenti conformi.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  La sentenza richiama la possibilità di motivare mediante richiamo a precedenti giurisprudenziali pertinenti.

Massime di principio

• Nel sistema dei certificati bianchi, l’accesso all’incentivo richiede che, alla data di presentazione della PPPM, il progetto sia ancora da realizzare o in corso di realizzazione in una fase tale da non avere già iniziato a generare risparmi energetici; il proponente deve fornire prove concrete e incontrovertibili dello stato dei lavori e della mancata attivazione anticipata dei risparmi.
• La data di prima attivazione di un progetto incentivato coincide con il primo momento in cui almeno un cliente beneficia di risparmi energetici derivanti dall’intervento, anche se non ancora misurabili. Il collaudo costituisce soltanto un criterio esemplificativo e può essere sostituito da altri elementi probatori idonei a individuare l’effettiva attivazione.
• Il silenzio-assenso previsto per l’approvazione della PPPM può formarsi soltanto in presenza di un’istanza completa, contenente tutti i documenti e le informazioni necessari a verificare i requisiti di legge, incluso il carattere addizionale dei risparmi e la corretta data di prima attivazione; l’inerzia amministrativa non può sanare l’assenza di presupposti sostanziali o documentali.
• Le valutazioni tecniche del GSE in ordine all’addizionalità dei risparmi e ai relativi calcoli sono sindacabili dal giudice amministrativo esclusivamente per violazione delle regole procedurali, manifesta illogicità, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento manifesto dei fatti.
• Il potere del GSE di negare l’accesso agli incentivi per la mancanza originaria dei requisiti è un potere vincolato di accertamento, non un esercizio di autotutela sanzionatoria; il principio di autoresponsabilità rende rilevante la non corrispondenza tra quanto dichiarato e la situazione effettiva indipendentemente dalla buona fede del proponente.
• La disciplina speciale di riesame introdotta dal d.l. 76/2020 per i procedimenti relativi agli incentivi energetici si applica ai provvedimenti di decadenza dagli incentivi, non ai dinieghi di ammissione, e non può essere estesa analogicamente.

Come è indicizzato