Sentenza n. 1672/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L'appellante ha impugnato la sentenza del TAR Abruzzo che aveva respinto il ricorso contro l'ordinanza di demolizione. Ha dedotto, tra l'altro, difetto assoluto di motivazione, omessa pronuncia, violazione della disciplina emergenziale post-sisma, violazione degli artt. 7 e seguenti della legge n. 241/1990 e degli artt. 10, 22 e 31 del d.P.R. n. 380/2001, violazione del giudicato penale, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, violazione dei principi di proporzionalità, correttezza e buona fede, violazione del contraddittorio e dell'art. 24 Cost., violazione dei principi di non contestazione e di riparto dell'onere della prova, nonché erroneità della motivazione sull'omessa comunicazione di avvio e sulla carenza istruttoria. In particolare, ha sostenuto che una sentenza penale di assoluzione avesse accertato la conformità a legge del manufatto, che l'attività di ristorazione fosse soltanto sospesa e non cessata, che il manufatto potesse essere utilizzato anche come residenza senza perdere la destinazione originaria e che la legge regionale abruzzese n. 29 del 2020 consentisse di conservarlo. Ha inoltre contestato la possibilità di fondare la decisione sulla decadenza dal titolo commerciale senza previo contraddittorio e ha dedotto che il Comune fosse venuto a conoscenza dei manufatti nell'ambito di un diverso procedimento relativo a una discarica abusiva.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. La sentenza penale non impediva l'ordinanza comunale, poiché aveva escluso l'abuso edilizio originario in relazione alla legittima ricollocazione post-sisma del ristorante, mentre l'ordinanza contestava il successivo venir meno delle condizioni che avevano giustificato la struttura provvisoria, a causa della cessazione dell'attività. La circostanza decisiva non era l'eventuale decadenza dal titolo commerciale, né il fatto che l'appellante avesse stabilito la propria residenza nel manufatto, ma la cessazione dell'utilizzo come ristorante, non contestata in modo specifico e risultante dagli atti anche senza considerare la visura prodotta in appello. La legge regionale n. 29 del 2020 non prevedeva una sanatoria automatica dei manufatti provvisori: consentiva ai Comuni di adeguare i propri strumenti urbanistici per ricomprendere i lotti in aree edificabili, ma l'appellante non ha provato che tale facoltà fosse stata esercitata dal Comune. È stata ritenuta infondata anche la censura relativa alla mancata instaurazione del contraddittorio, in ragione della natura doverosa e vincolata del potere repressivo degli abusi edilizi; la comunicazione contestuale al sopralluogo non determinava comunque l'illegittimità dell'ordinanza. La medesima natura officiosa del potere rendeva irrilevante che il Comune avesse acquisito la notizia dei manufatti nell'ambito di accertamenti relativi a una diversa situazione. Le spese del grado sono state compensate per la novità della questione sostanziale relativa alla disciplina post-sisma.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Il potere repressivo degli abusi edilizi è doveroso e vincolato; il suo esercizio è in linea di principio legittimo anche senza instaurazione del contraddittorio procedimentale.

• artt. 7 e seguenti l. 241/1990

  La mancata o contestuale instaurazione del contraddittorio procedimentale non determina, in linea di principio, l'illegittimità dell'ordinanza repressiva edilizia, in considerazione della natura vincolata del potere.

• art. 23 l.r. Abruzzo 13 ottobre 2020, n. 29

  i Comuni «nell’ambito della propria potestà pianificatoria e regolamentare in materia, possono adeguare i rispettivi strumenti urbanistici, nel rispetto dei limiti e parametri di cui al D.M. 1444/1968, al fine di ricomprendere in aree edificabili i lotti interessati da strutture e manufatti temporanei realizzati a seguito degli eventi sismici»

  La disposizione non determina una sanatoria immediata e automatica dei manufatti provvisori post-sisma; la sua applicazione presuppone l'adeguamento degli strumenti urbanistici da parte del Comune.

• art. 44 d.P.R. 380/2001

  «il manufatto realizzato deve essere quindi ritenuto conforme a legge»

  L'assoluzione penale aveva escluso l'abuso edilizio originario, ma non impediva di accertare successivamente il venir meno delle condizioni che avevano legittimato la ricollocazione provvisoria dell'attività.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  La causa è stata trattata nell'ambito dell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato.

Massime di principio

• L'assoluzione penale per l'assenza di un abuso edilizio originario non preclude l'adozione di una successiva ordinanza amministrativa quando questa non contesti la legittimità iniziale dell'opera, ma accerti il venir meno delle condizioni o della destinazione che ne avevano consentito la realizzazione provvisoria.
• La cessazione dell'attività per la cui ricollocazione era stato realizzato un manufatto temporaneo fa venir meno il presupposto della sua legittima permanenza e consente l'adozione dell'ordinanza repressiva, anche se il destinatario qualifica la situazione come mera sospensione dell'attività.
• Una disposizione regionale che consenta ai Comuni di adeguare gli strumenti urbanistici per ricomprendere in aree edificabili manufatti temporanei post-sisma non produce una sanatoria automatica; il privato deve dimostrare l'effettivo recepimento e l'attuazione della disposizione da parte dell'ente locale.
• L'esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi ha natura doverosa e vincolata e, in linea di principio, può essere legittimamente esercitato anche senza una preventiva instaurazione del contraddittorio procedimentale.
• Il carattere officioso del potere repressivo edilizio rende irrilevante che l'amministrazione abbia acquisito la notizia dell'opera o dell'illecito nell'ambito di un procedimento originariamente avviato per una diversa situazione.

Come è indicizzato