Cassazione Civile, Ordinanza n. 22687/2024 del 12/08/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da un provvedimento dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato adottato nell'ambito della gara Consip FM4, con cui era stata accertata un'intesa restrittiva della concorrenza tra operatori del facility management, in violazione dell'art. 101 TFUE, e irrogate sanzioni pecuniarie molto rilevanti. Le società sanzionate avevano impugnato il provvedimento davanti al TAR e poi al Consiglio di Stato, che aveva respinto gli appelli sul merito, limitando l'accoglimento alla sola quantificazione della sanzione. Successivamente esse avevano proposto revocazione straordinaria contro la sentenza del Consiglio di Stato, ma il giudice amministrativo l'aveva dichiarata inammissibile ritenendo che non vi fosse errore revocatorio, bensì al più errori di valutazione del materiale probatorio, e che la sopravvenienza di una sentenza penale assolutoria non fosse motivo di revocazione ai sensi degli artt. 395 e 396 c.p.c., richiamabili dall'art. 106 c.p.a. Nel ricorso per cassazione le società deducevano, in sintesi, un diniego di giurisdizione e un arretramento della giurisdizione amministrativa per mancato accertamento dei fatti e mancato esercizio dei poteri istruttori, anche in relazione al giudicato penale assolutorio; denunciavano inoltre la violazione del divieto di bis in idem e del principio del doppio binario sanzionatorio, sostenendo che la sentenza penale di proscioglimento dovesse impedire o travolgere il giudizio sulla sanzione amministrativa; in subordine prospettavano questioni di legittimità costituzionale e rinvio pregiudiziale UE. La ricorrente incidentale, altra società sanzionata, deduceva a sua volta eccesso di potere giurisdizionale e sosteneva che il giudicato penale assolutorio dovesse essere recepito dal giudice amministrativo con efficacia extrapenale, così da fondare la revocazione e precludere una diversa ricostruzione dei fatti.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato inammissibili sia il ricorso principale sia il ricorso incidentale. Ha ritenuto che le doglianze sulla mancata acquisizione/valutazione dei fatti, sulla pretesa omessa considerazione del giudicato penale e sul divieto di bis in idem non integrassero motivi inerenti alla giurisdizione, ma attinessero ai limiti interni della giurisdizione, quindi a error in iudicando o in procedendo. In particolare, ha affermato che, nel giudizio di cassazione contro la sentenza del Consiglio di Stato resa su revocazione, il sindacato per motivi di giurisdizione riguarda solo il potere di decidere sulla revocazione e non può riaprire il merito della precedente decisione; una volta che il giudice amministrativo abbia valutato l'ammissibilità della revocazione e ne abbia escluso i presupposti, non si configura un eccesso di potere giurisdizionale. La Corte ha poi ritenuto irrilevanti, ai fini del sindacato sui limiti esterni della giurisdizione, sia le questioni costituzionali sia il rinvio pregiudiziale UE prospettati. Ha quindi confermato la condanna alle spese, al risarcimento ex art. 96 c.p.c. e al versamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 101 TFUE

  base sostanziale dell'accertata intesa restrittiva della concorrenza posta a fondamento delle sanzioni AGCM

• art. 395 c.p.c.

  la revocazione è ammessa solo nei casi tassativi previsti dalla norma; l'errore revocatorio richiede un errore di fatto, non una valutazione probatoria

• art. 396 c.p.c.

  richiamato dall'art. 106 c.p.a. quale ulteriore fonte dei rimedi revocatori nei confronti delle sentenze amministrative

• art. 106 c.p.a.

  consente la revocazione delle sentenze del giudice amministrativo solo nei casi previsti dagli artt. 395 e 396 c.p.c.

• art. 110 c.p.a.

  norma evocata come parametro del ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione

• art. 111 Cost.

  richiamato come fondamento del ricorso per motivi di giurisdizione, ma ritenuto non violato perché le censure attenevano ai limiti interni della giurisdizione

• art. 362 c.p.c.

  il ricorso per cassazione contro le decisioni del Consiglio di Stato è ammesso solo per motivi inerenti alla giurisdizione

• art. 363 c.p.c.

  richiamato nel primo motivo, ma la doglianza è stata qualificata come inammissibile perché non attinente ai limiti esterni della giurisdizione

• art. 649 c.p.p.

  invocato per il divieto di bis in idem, ma ritenuto irrilevante nel giudizio di legittimità sui motivi di giurisdizione

• art. 654 c.p.p.

  invocato per l'efficacia extrapenale del giudicato penale, ma la sua applicazione è stata ritenuta attinente ai limiti interni della giurisdizione

• art. 50 CDFUE

  richiamato in funzione del divieto di doppio giudizio/sanzione, ma non idoneo a fondare un motivo inerente alla giurisdizione nel caso concreto

• art. 4 Prot. 7 CEDU

  invocato a sostegno del ne bis in idem, ma giudicato irrilevante rispetto al sindacato sui limiti esterni della giurisdizione

• art. 3 Cost.

  richiamato nella questione di legittimità costituzionale, ritenuta irrilevante

• art. 24 Cost.

  richiamato nella questione di legittimità costituzionale, ritenuta irrilevante

• art. 97 Cost.

  richiamato nella questione di legittimità costituzionale, ritenuta irrilevante

• art. 113 Cost.

  richiamato nella questione di legittimità costituzionale, ritenuta irrilevante

• art. 117 Cost.

  richiamato nella questione di legittimità costituzionale, ritenuta irrilevante

• art. 133 c.p.a.

  evocato dalle ricorrenti per sostenere la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sull'accertamento dei fatti

• art. 380 bis c.p.c.

  richiamato in relazione alla proposta di definizione del giudizio

• art. 380 bis.1 c.p.c.

  richiamato per la trattazione in camera di consiglio

• art. 96 c.p.c.

  applicato per la condanna alle somme ulteriori a carico delle parti soccombenti

• art. 13 d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  richiamato per l'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato

• L. 24 dicembre 2012, n. 228

  ha introdotto il comma 1-quater dell'art. 13 del d.P.R. n. 115/2002

• art. 654 c.p.p.

  discusso quanto ai limiti soggettivi e oggettivi dell'efficacia del giudicato penale nel diverso processo

Massime di principio

• Nel ricorso per cassazione avverso la sentenza del Consiglio di Stato resa su revocazione, la censura per motivi inerenti alla giurisdizione è ammissibile solo se investe il potere del giudice di pronunciarsi sulla revocazione; non può essere utilizzata per rimettere in discussione il merito della precedente decisione amministrativa.
• La dedotta mancata acquisizione o valutazione di prove, così come la pretesa errata considerazione del giudicato penale sopravvenuto, integra un vizio interno della giurisdizione (error in iudicando o in procedendo), non un eccesso di potere giurisdizionale.
• La revocazione delle sentenze amministrative è rimedio tassativo e non può essere estesa oltre i casi tipizzati dagli artt. 395 e 396 c.p.c.; la sopravvenienza di una sentenza penale assolutoria non costituisce, di per sé, motivo autonomo di revocazione se non rientra nei casi previsti dalla legge.
• Il divieto di bis in idem e l'efficacia extrapenale del giudicato penale, quando vengano invocati per contestare la corretta applicazione della disciplina processuale della revocazione, incidono sui limiti interni del giudizio e non fondano, di regola, un motivo di giurisdizione.
• Quando il giudice amministrativo si limita a verificare l'ammissibilità della revocazione e conclude per la sua inammissibilità, il ricorso per cassazione ex art. 111 Cost. non può trasformarsi in un nuovo giudizio sul fatto o sulla prova già scrutinati nel merito.

Come è indicizzato