Sentenza n. 2525/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva presentato al GSE una RVC per interventi di illuminazione pubblica ad alta efficienza e sostituzione di lampade con tecnologia LED, chiedendo il riconoscimento dei relativi risparmi energetici. Il GSE aveva richiesto integrazioni e, successivamente, aveva comunicato il preavviso di rigetto, rilevando, tra l'altro, l'insufficienza della documentazione sulla data di prima attivazione e di avvio del progetto, l'incongruenza delle superfici rendicontate, la mancanza di alcune autodichiarazioni, dello statuto societario e dei file di rendicontazione aggiornati. Dopo le osservazioni della società, il GSE aveva rigettato la RVC ritenendo non verificabile la data di prima attivazione e di avvio del progetto, in particolare per l'assenza di cronoprogrammi con il dettaglio del singolo tratto stradale. Il TAR aveva respinto il ricorso e i motivi aggiunti. In appello la società ha dedotto: violazione e falsa applicazione del d.m. 28 dicembre 2012, delle schede tecniche 29Ta e 46E e delle Linee guida EEN 9/2011, nonché travisamento dei fatti, illogicità e carenza motivazionale, sostenendo che le date potessero essere ricavate dai certificati di consegna e ultimazione lavori e da calcoli sui risparmi giornalieri; violazione degli artt. 3, 7 e 10-bis l. 241/1990 e dell'art. 6 del d.m. 28 dicembre 2012, per insufficiente motivazione e mancata considerazione delle osservazioni; violazione dell'art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito in l. 120/2020, dell'art. 42 d.lgs. 28/2011 e dell'art. 21-nonies l. 241/1990, sostenendo l'applicabilità retroattiva della disciplina sopravvenuta e la necessità di ulteriori ragioni di interesse pubblico per il rigetto o la decadenza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che la data di prima attivazione non potesse essere desunta automaticamente dalla data di ultimazione dei lavori, dovendo risultare esplicitamente da un documento ufficiale riferito all'avvio delle prime attività esecutive, normalmente individuabile nel verbale di consegna dei lavori. La documentazione prodotta riguardava solo parte delle vie interessate, non consentiva di collegare con certezza le cabine alle porzioni dell'intervento e, salvo un certificato relativo a lavori ultimati per alcune vie, indicava al più termini previsionali. Le comunicazioni di Enel non erano inoltre rese nella forma di dichiarazioni sostitutive. Anche la data di avvio del progetto non poteva essere ricostruita mediante un calcolo meramente teorico dei risparmi giornalieri: occorreva un cronoprogramma a consuntivo o altra documentazione ufficiale, con il dettaglio delle date di installazione delle lampade nelle singole vie, idonea a dimostrare quando il progetto avesse raggiunto la dimensione minima e la soglia di 20 TEE. La carenza documentale ricadeva sulla società in applicazione del principio di autoresponsabilità proprio del sistema incentivante. Quanto al secondo motivo, il GSE aveva valutato le osservazioni e la documentazione presentate dopo il preavviso di rigetto, dando conto nel provvedimento conclusivo delle ragioni per cui esse non superavano i rilievi; non era necessaria una confutazione analitica di ogni argomento. In ogni caso, il TAR aveva correttamente richiamato anche l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, poiché, trattandosi di valutazione vincolata in presenza dell'assenza di prova dei requisiti, l'eventuale vizio procedimentale non avrebbe potuto determinare un diverso contenuto del provvedimento. Quanto al terzo motivo, l'art. 56 d.l. 76/2020 era sopravvenuto al provvedimento del 23 novembre 2017 e non era applicabile ratione temporis. Inoltre, la società non aveva previamente presentato l'istanza prevista dall'art. 56, comma 8, per i procedimenti già definiti. La modifica dell'art. 42 d.lgs. 28/2011 non aveva trasformato il potere di decadenza in autotutela, ma lo aveva soltanto assoggettato alla verifica dei presupposti dell'art. 21-nonies l. 241/1990, senza mutarne la natura. Le spese sono state poste a carico dell'appellante e liquidate in 6.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• d.m. 28 dicembre 2012

  Disciplina i requisiti e le modalità di accesso agli incentivi per interventi di risparmio energetico, comprese la data di prima attivazione e la data di avvio del progetto.

• Scheda tecnica 29Ta

  Riguarda interventi di realizzazione di nuovi sistemi di illuminazione ad alta efficienza per strade destinate al traffico motorizzato.

• Scheda tecnica 46E

  Riguarda l'installazione di sistemi a LED in sostituzione di sistemi preesistenti con lampade a vapori di mercurio.

• Linee guida EEN 9/2011

  Costituiscono la disciplina tecnica e documentale di riferimento per la rendicontazione e la verifica dei progetti incentivati.

• artt. 46 e 47 d.P.R. 445/2000

  Richiamati con riguardo alle autodichiarazioni dei clienti partecipanti richieste dal GSE.

• artt. 3, 7 e 10-bis l. 241/1990

  Impongono, rispettivamente, l'obbligo di motivazione, le garanzie partecipative e la comunicazione dei motivi ostativi; il provvedimento è stato ritenuto sufficientemente motivato dopo la valutazione delle osservazioni.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Esclude l'annullabilità dei provvedimenti vincolati quando il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso, anche in presenza di violazioni procedimentali.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito in l. 120/2020

  Disciplina sopravvenuta non applicabile ratione temporis al provvedimento del 2017; per i procedimenti già definiti opera, alle condizioni previste, previa istanza dell'interessato.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  La modifica sopravvenuta non ha mutato la natura del potere di decadenza esercitato dal GSE, limitandosi ad assoggettarne l'esercizio alla verifica dei presupposti dell'art. 21-nonies l. 241/1990.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I presupposti dell'annullamento d'ufficio sono richiamati dalla disciplina sopravvenuta per l'esercizio del potere di decadenza, senza che quest'ultimo divenga per ciò stesso un potere di autotutela decisoria.

Massime di principio

• Nel sistema degli incentivi energetici, il richiedente è gravato da un onere di autoresponsabilità: deve fornire al Gestore, già nella fase procedimentale, tutti gli elementi idonei a dimostrare i presupposti dell'agevolazione e sopporta le conseguenze dell'insufficienza o dell'incertezza della documentazione.
• La data di prima attivazione di un progetto incentivato non coincide necessariamente con la data di ultimazione dei lavori; deve risultare esplicitamente da documentazione ufficiale riferita all'avvio delle prime attività esecutive, quale il verbale di consegna dei lavori quando esso attesti la presa in carico degli impianti e l'inizio delle attività.
• La data di avvio di un progetto di illuminazione pubblica, ai fini dell'accesso agli incentivi, deve essere comprovata mediante documentazione ufficiale, preferibilmente un cronoprogramma a consuntivo o verbali di esecuzione, che consentano di individuare le date di installazione delle sorgenti luminose nelle singole porzioni dell'intervento e il momento in cui il risparmio cumulato raggiunge la soglia minima prevista; non è sufficiente un calcolo teorico ricavato da dati aggregati non specificamente dichiarati e documentati.
• L'obbligo di motivazione del provvedimento conclusivo non richiede la confutazione analitica di ogni argomento del privato: è sufficiente una motivazione complessiva e logicamente coerente, dalla quale risulti che le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto sono state esaminate e non hanno superato i rilievi ostativi.
• La disciplina sopravvenuta dell'art. 56 d.l. 76/2020 non si applica retroattivamente ai provvedimenti adottati prima della sua entrata in vigore; per i procedimenti già definiti, la sua applicazione presuppone l'istanza dell'interessato alle condizioni stabilite dalla stessa disposizione.
• L'assoggettamento del potere di decadenza alla verifica dei presupposti dell'art. 21-nonies l. 241/1990 non ne muta la natura in potere di annullamento d'ufficio: il richiamo opera limitatamente ai presupposti, senza rendere applicabile integralmente la disciplina dell'autotutela.

Come è indicizzato