Sentenza n. 1341/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente contestava l'ordinanza comunale emessa ai sensi dell'art. 35 d.P.R. 380/2001 e dell'art. 11 l.r. Emilia-Romagna n. 23/2004, nonché la diffida, il recesso dal contratto di affitto e la revoca del nulla osta al rinnovo della gestione. Deduceva, in primo luogo, la violazione e l'erronea applicazione della disciplina repressiva edilizia, l'eccesso di potere per contraddittorietà, il difetto di istruttoria e di motivazione e la lesione del legittimo affidamento. Secondo la ricorrente, la struttura di vendita, i servizi igienici e gli ulteriori elementi erano stati qualificati dal Comune come opere stagionali e temporanee rientranti nell'edilizia libera; inoltre, alla scadenza del periodo autorizzato, essa aveva rimosso la struttura, gli arredi e i materiali residui, ad eccezione dei terminali delle utenze destinati a passare al Comune. Deduceva, in secondo luogo, la violazione degli artt. 7 e 8 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento. La ricorrente aveva inoltre formulato domanda di accertamento e condanna al risarcimento dei danni derivanti dall'esecuzione degli atti impugnati.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile la domanda di annullamento per sopravvenuta carenza di interesse, ai sensi dell'art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a., poiché la ricorrente aveva spontaneamente dato completa esecuzione all'ordinanza: le opere erano state rimosse, l'area era stata rinaturalizzata, il ripristino era stato completato e il Comune aveva formalmente concluso il procedimento sanzionatorio. Il Collegio ha comunque rilevato che il ricorso sarebbe stato infondato anche nel merito. In particolare, la precarietà dell'opera dipende dall'uso specifico e temporalmente delimitato, non dalla mera tipologia costruttiva; opere destinate a un'utilizzazione perdurante non sono temporanee e possono comportare un'alterazione non precaria del territorio. La valutazione dell'abuso deve inoltre riguardare complessivamente il manufatto principale e le opere accessorie, senza scomposizioni atomistiche, comprendendo arredi fissi, impianti, pavimentazioni, basamenti e altri elementi funzionalmente connessi. È stata ritenuta infondata anche la censura sulla mancata comunicazione di avvio, poiché l'ordine repressivo dell'abuso edilizio ha natura vincolata e la partecipazione del privato non avrebbe potuto condurre a un esito diverso. La domanda risarcitoria è stata dichiarata inammissibile ai sensi dell'art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a., in quanto genericamente formulata e non dimostrata, restando assorbiti o comunque irrilevanti i profili di infondatezza sostanziale. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  La domanda risarcitoria è inammissibile quando è formulata in modo generico e non è adeguatamente dimostrata.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La domanda di annullamento è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse quando il ricorrente ha spontaneamente eseguito l'atto e il procedimento amministrativo è stato concluso, sicché l'atto non produce più effetti giuridici o materiali.

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  La disciplina repressiva degli interventi abusivi su suolo pubblico consente di ordinare la rimozione delle opere e il ripristino dello stato dei luoghi.

• art. 11 l.r. Emilia-Romagna n. 23/2004

  È richiamata quale base normativa regionale dell'ordine di ripristino e rimozione delle opere abusive.

• art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. 380/2001

  La precarietà rilevante ai fini dell'esonero dal permesso di costruire richiede un uso specifico e temporalmente delimitato, non destinato a soddisfare esigenze permanenti.

• art. 6, comma 1, lett. e-bis), d.P.R. 380/2001

  È richiamato nel quadro della qualificazione delle opere stagionali e temporanee come interventi di edilizia libera.

• art. 7, comma 1, lett. g), l.r. Emilia-Romagna n. 15/2013

  È richiamato quale disciplina regionale delle opere stagionali temporanee, ritenute dal Comune inizialmente riconducibili all'edilizia libera.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non determina l'illegittimità dell'ordine repressivo quando il potere esercitato è vincolato e la partecipazione non avrebbe potuto modificare l'esito.

Massime di principio

• La domanda di annullamento diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse quando il destinatario esegue spontaneamente l'ordine di ripristino, le opere vengono rimosse, l'area è rinaturalizzata e l'amministrazione conclude formalmente il procedimento, facendo venir meno ogni effetto giuridico o materiale dell'atto.
• La precarietà dell'opera edilizia, ai fini dell'esenzione dal permesso di costruire, non dipende dalla sua amovibilità o dalla tipologia costruttiva, ma dalla destinazione a un uso specifico e realmente temporaneo; un'utilizzazione destinata a protrarsi nel tempo esclude la natura precaria.
• La verifica dell'abuso edilizio deve essere svolta considerando unitariamente il complesso delle opere e delle loro reciproche interazioni funzionali; non è consentito scomporre il manufatto principale dagli elementi accessori per escludere l'assoggettamento dell'intervento alla sanzione edilizia.
• L'ordine di demolizione o di ripristino dell'abuso edilizio è espressione di attività amministrativa vincolata e doverosa; pertanto, di regola, non richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento quando l'apporto partecipativo del destinatario non potrebbe condurre a un esito diverso.
• Una domanda risarcitoria proposta davanti al giudice amministrativo deve indicare e dimostrare concretamente il danno, il nesso causale e gli altri presupposti della responsabilità; la formulazione generica e non provata determina l'inammissibilità della domanda.

Come è indicizzato