Cassazione Civile, Ordinanza n. 02024/2025 del 28/01/2025

Esito

La controversia

Una società privata aveva citato il Comune e l'assicurazione chiedendo di accertare che la compagnia non fosse tenuta a pagare le somme pretese dal Comune in forza di una polizza fideiussoria rilasciata a garanzia dell'esatta esecuzione di opere previste in una convenzione urbanistica. La vicenda traeva origine da lavori di risistemazione di una piazza, eseguiti nell'ambito del compendio immobiliare, rispetto ai quali il Comune lamentava difetti e annunciava l'escussione della garanzia. L'attrice chiedeva anche l'accertamento di una responsabilità esclusiva o concorrente del Comune per i danni derivati dall'esecuzione dei lavori e la condanna del Comune al risarcimento dei costi sostenuti per il ripristino. Il Comune eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133 c.p.a. perché collegata a materia urbanistica-edilizia e alla convenzione urbanistica. La compagnia assicurativa, dal canto suo, sosteneva l'estinzione della garanzia ex art. 1957 c.c. e la non esigibilità della polizza. In cassazione il Comune ha censurato la decisione della Corte d'appello che aveva confermato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, deducendo violazione dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 e lett. f), d.lgs. 104/2010, e sostenendo che l'escussione della fideiussione attiene a un rapporto privatistico distinto dalla convenzione urbanistica, senza esercizio di poteri autoritativi.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto fondato il primo motivo di ricorso, assorbito il secondo. Ha cassato la sentenza impugnata limitatamente alla questione di giurisdizione e ha rinviato la causa alla Corte d'appello di Bologna, in diversa composizione, affinché riesamini la controversia nel merito. Ha inoltre rimesso al giudice di rinvio anche la liquidazione delle spese del giudizio di cassazione. La Corte ha affermato che la controversia sull'escussione di una polizza fideiussoria prestata a garanzia di somme dovute per oneri/opere urbanistiche rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, perché l'obbligazione di garanzia nasce dal contratto di fideiussione, distinto dal rapporto principale, e la P.A. agisce in tale ambito come parte di un rapporto privatistico, non esercitando poteri autoritativi, neppure mediatamente.

Norme richiamate

• art. 360, comma 1, n. 1, c.p.c.

  viene richiamato come parametro del motivo di ricorso per cassazione relativo alla violazione di norme sulla giurisdizione

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, d.lgs. 104/2010

  la Corte esclude che la controversia sull'escussione della polizza rientri nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento

• art. 133, comma 1, lett. f), d.lgs. 104/2010

  la Corte esclude che la lite appartenga alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistica ed edilizia

• art. 1957 c.c.

  è richiamato dalla compagnia assicurativa quale eccezione di estinzione della garanzia, ma la decisione non si pronuncia nel merito su tale profilo perché assorbito

• art. 11 L. 241/1990

  richiamato dal Comune nell'eccezione di giurisdizione, in quanto relativo agli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento

Massime di principio

• La controversia sull'escussione di una fideiussione prestata a garanzia di obblighi derivanti da una convenzione urbanistica appartiene, di regola, alla giurisdizione del giudice ordinario quando la domanda riguarda il rapporto di garanzia e non l'esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione.
• La mera connessione tra fideiussione e convenzione urbanistica non basta a radicare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: occorre che la controversia investa direttamente atti, provvedimenti o poteri pubblicistici della P.A.
• La garanzia fideiussoria costituisce un rapporto autonomo rispetto al rapporto principale garantito; la verifica della sua escutibilità va compiuta, di regola, sulla base del contratto di garanzia e non tramite la qualificazione pubblicistica del rapporto sottostante.
• Quando la pubblica amministrazione agisce come parte di un rapporto negoziale privatistico, senza esercitare neppure mediamente poteri amministrativi, la controversia resta devoluta al giudice ordinario.
• Se il primo motivo di ricorso per cassazione determina la cassazione sulla questione di giurisdizione, il secondo motivo che investe il merito della qualificazione della garanzia resta assorbito.

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