Cassazione Civile, Ordinanza n. 23512/2026 del 19/07/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce dal sistema di incentivazione per impianti fotovoltaici riconosciuto nel c.d. Primo Conto Energia. Dopo verifiche, il GSE aveva dichiarato la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti per una società del gruppo, per asserite violazioni del d.m. 31 gennaio 2014 (omesso pagamento della cauzione definitiva, falsità delle dichiarazioni rese nel subentro, mancanza della titolarità dell’Autorizzazione Unica). La società aveva già impugnato il provvedimento di decadenza, ma in un separato giudizio il GSE aveva poi proposto domanda di condanna alla restituzione degli incentivi già corrisposti, qualificandoli come indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. La società aveva eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e chiesto la sospensione del giudizio in attesa dell’esito del riesame/impugnazione del provvedimento di decadenza, sostenendo che la domanda restitutoria, una volta consolidatosi il provvedimento di decadenza o comunque essendo ancora controversa la sua sorte, dovesse essere devoluta al giudice ordinario. I motivi di ricorso per cassazione censurano: 1) la violazione dell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., perché la lite riguarderebbe solo la ripetizione di indebito e non l’esercizio di poteri autoritativi in materia energetica; 2) l’eccesso di potere giurisdizionale per mancata sospensione necessaria del processo in ragione della pretesa pregiudizialità rispetto al giudizio sul riesame della decadenza.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso, ritenendo che la domanda del GSE avesse ad oggetto esclusivamente una pretesa restitutoria di diritto comune, fondata sull’art. 2033 c.c., e non una controversia attinente all’esercizio di poteri pubblicistici in materia di produzione di energia. Ha quindi cassato la sentenza del Consiglio di Stato e dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale la causa dovrà essere riassunta nel termine di legge. Il secondo motivo è stato dichiarato assorbito. Le spese del giudizio di cassazione sono state rimesse al giudice dinanzi al quale la causa sarà riassunta.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di produzione di energia si radica solo quando la controversia attiene all’esercizio, anche mediato, di poteri pubblicistici; non si estende a una mera azione restitutoria di indebito fondata su un provvedimento di decadenza ormai definitivo o comunque non più contestato nel relativo giudizio.

• art. 2033 c.c.

  La domanda di recupero delle somme percepite dopo la decadenza dagli incentivi integra un’azione di ripetizione dell’indebito oggettivo, appartenente alla cognizione del giudice ordinario quando il titolo amministrativo presupposto non è più in discussione.

• art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011

  La disposizione, come modificata, è richiamata nei giudizi paralleli per la riduzione dell’importo da restituire; nel caso concreto la sua applicazione non è stata ritenuta decisiva nella presente controversia sulla giurisdizione.

• art. 56 del d.l. n. 76/2020

  La sopravvenuta disciplina del riesame delle decadenze è stata ritenuta rilevante, al più, nei giudizi di ottemperanza o di riesame, ma non sulla giurisdizione della separata azione di ripetizione dell’indebito.

• art. 295 c.p.c.

  La sospensione necessaria invocata è stata dedotta come motivo subordinato, ma è rimasta assorbita dall’accoglimento del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

• artt. 362 c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost.

  Costituiscono il fondamento del ricorso per cassazione avverso le decisioni del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione conta il petitum sostanziale: occorre guardare alla causa petendi e alla natura della posizione dedotta, non solo alla formula della domanda.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia energetica non copre automaticamente tutte le controversie che derivano in fatto da un procedimento di decadenza o da un rapporto incentivante; occorre che l’oggetto della lite implichi l’esercizio, anche mediato, di un potere autoritativo.
• Quando la decadenza dagli incentivi sia già definitivamente accertata e la controversia abbia ad oggetto soltanto la restituzione delle somme percepite, la lite si sposta sul piano della ripetizione di indebito e appartiene al giudice ordinario.
• Il giudice della restituzione non deve riesaminare la legittimità del provvedimento amministrativo presupposto, ma prenderlo come fatto giuridico ormai consolidato e limitarsi a verificare il venir meno della causa del pagamento e l’obbligo restitutorio ex art. 2033 c.c.
• Le pronunce che riconoscono la giurisdizione amministrativa sulle misure incentivanti sono pertinenti solo quando si controverta sul riconoscimento, diniego, revoca, decadenza o rimodulazione dell’incentivo; non quando la pretesa sia meramente patrimoniale e consequenziale a un titolo già definito.

Come è indicizzato