Cassazione Civile, Ordinanza n. 23514/2026 del 19/07/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti riconosciute a una società titolare di impianti fotovoltaici, disposta dal GSE nel 2017 per asserite violazioni della disciplina di settore (omesso pagamento della cauzione definitiva, falsità delle dichiarazioni rese in sede di subentro e mancata titolarità dell'Autorizzazione Unica). Dopo il rigetto dell'impugnazione di tale decadenza nei giudizi amministrativi, il GSE ha promosso un autonomo giudizio per ottenere la restituzione degli incentivi già corrisposti, qualificando la pretesa come ripetizione di indebito ex art. 2033 c.c. La società ha contestato la giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la domanda di recupero delle somme, una volta ormai definito il provvedimento di decadenza, avesse natura meramente patrimoniale e dovesse essere devoluta al giudice ordinario; ha inoltre dedotto la necessità di sospendere il giudizio in attesa dell'esito del distinto procedimento di riesame della decadenza. Il ricorso per cassazione è stato proposto contro la sentenza del Consiglio di Stato che aveva confermato la giurisdizione amministrativa e la condanna alla restituzione.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso, ritenendo che la domanda del GSE di restituzione degli incentivi, fondata su una decadenza già definitivamente accertata e non più contestata, non investisse l'esercizio di poteri autoritativi in materia di produzione di energia ma integrasse una ordinaria azione di ripetizione di indebito soggetta alla giurisdizione del giudice ordinario. Il secondo motivo, relativo all'asserito eccesso di potere giurisdizionale per mancata sospensione del processo, è stato dichiarato assorbito. La sentenza impugnata è stata quindi cassata e la giurisdizione è stata dichiarata del giudice ordinario, dinanzi al quale la causa dovrà essere riassunta nel termine di legge; le spese del giudizio di cassazione sono state rimesse al giudice del rinvio processuale.

Norme richiamate

• art. 2033 c.c.

  La domanda di recupero degli incentivi percepiti senza titolo, una volta divenuta definitiva la decadenza che ne costituiva il presupposto, è stata qualificata come ripetizione di indebito oggettivo e non come esercizio di potestà pubblicistica.

• art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di energia copre le controversie che investono direttamente o indirettamente l'esercizio di poteri autoritativi sul regime incentivante; non si estende però a una lite meramente restitutoria quando il provvedimento presupposto sia ormai definitivo e non più in discussione.

• art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011

  La Corte prende atto del regime degli incentivi e delle modifiche normative sopravvenute, ma conferma che, nel caso concreto, la disciplina invocata per la riduzione dell'importo da restituire non incide sulla questione di giurisdizione decisa, perché riferita a violazioni accertate in epoca successiva a quella oggetto del provvedimento di decadenza.

• art. 56 del d.l. n. 76/2020

  Il sopravvenuto procedimento di riesame della decadenza è ritenuto irrilevante ai fini del radicamento della giurisdizione sulla pretesa restitutoria, poiché esso può incidere al più sul diverso piano del giudizio di ottemperanza o di rinnovazione del rapporto.

• art. 295 c.p.c.

  La richiesta di sospensione necessaria del giudizio è assorbita dall'accoglimento del motivo sulla giurisdizione; la Corte non esamina nel merito il dedotto rapporto di pregiudizialità.

• art. 362 c.p.c.

  La pronuncia è resa nell'ambito del ricorso per cassazione avverso sentenza del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione.

• art. 110 c.p.a.

  Richiamato come base processuale del ricorso per cassazione contro le decisioni del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione.

• art. 111, comma ottavo, Cost.

  Rafforza il controllo della Corte di cassazione sui limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione conta il petitum sostanziale: occorre guardare alla causa petendi e alla natura della posizione giuridica dedotta, non soltanto alla formula del provvedimento richiesto.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di produzione di energia si radica quando la controversia implica il sindacato, diretto o mediato, su atti o procedure autoritative che incidono sul regime degli incentivi; non si estende automaticamente a tutte le controversie connesse a rapporti incentivanti.
• Quando il provvedimento di decadenza dagli incentivi è già divenuto definitivo e non è più oggetto di contestazione, il potere autoritativo della pubblica amministrazione deve ritenersi esaurito e la successiva domanda di restituzione delle somme si colloca sul piano privatistico della ripetizione dell'indebito.
• In presenza di una pretesa restitutoria fondata su un titolo ormai venuto meno, il giudice è chiamato solo ad accertare l'assenza di causa del pagamento e l'obbligo restitutorio ex art. 2033 c.c., senza rimettere in discussione la legittimità del provvedimento presupposto.
• Le pronunce che riconoscono la giurisdizione amministrativa in materia di incentivi energetici non sono automaticamente estensibili alle sole azioni di recupero patrimoniale successive, se queste non comportano più l'esercizio di poteri pubblicistici.
• Il sopravvenuto consolidamento giudiziale della decadenza ha efficacia retroattiva rispetto all'azione restitutoria, poiché il giudizio sull'indebito resta ancorato all'esito definitivo del rapporto presupposto.

Come è indicizzato