Sentenza n. 2568/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato la sentenza del TAR deducendo: violazione dell'art. 57 del Regolamento ANAC sul personale, che prevede la definizione del trattamento di quiescenza e previdenza in base ai criteri AGCM e previo accordo con le organizzazioni sindacali; difetto di istruttoria e di motivazione; violazione dei principi di trasparenza, buona fede e leale collaborazione; illegittima reformatio in peius rispetto al regime previdenziale dell'AGCM e alla disciplina transitoria già introdotta da ANAC; violazione della normativa sul passaggio dal TFS al TFR e degli accordi quadro in materia; illegittimità della riduzione del 30% dell'IFR; infine, illegittimità del termine del 30 giugno 2025 per l'opzione tra IFR e TFR con fondo complementare, nonché dell'applicazione automatica del TFR senza contribuzione datoriale al fondo in caso di mancata opzione. L'ANAC ha difeso la legittimità della delibera, richiamando il protrarsi per circa quattro anni delle interlocuzioni sindacali senza raggiungimento di un accordo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto legittima l'adozione unilaterale e provvisoria della disciplina previdenziale, nonostante l'art. 57 del Regolamento ANAC richieda un accordo sindacale, poiché il mancato accordo, protrattosi dopo numerosi tavoli di confronto, non può determinare un vuoto regolamentare pregiudizievole per il funzionamento dell'Amministrazione. Tale soluzione è stata ricondotta ai principi generali di ragionevolezza e buon andamento di cui all'art. 97 Cost. e alla ratio dell'art. 40, comma 3-ter, d.lgs. n. 165/2001, applicabile come espressione di un principio generale anche se il rapporto del personale ANAC è sottratto alla disciplina ordinaria del pubblico impiego contrattualizzato. La delibera ANAC n. 87/2020 è stata qualificata come atto limitato alla determinazione provvisoria dei criteri di accantonamento, non come disciplina generale del trattamento di quiescenza. Sono state respinte le censure di difetto di istruttoria e violazione della buona fede, poiché l'ANAC aveva promosso molteplici interlocuzioni sindacali e, anche in esecuzione delle ordinanze cautelari del TAR, aveva fornito ai dipendenti i dati necessari per una scelta consapevole. È stata esclusa la reformatio in peius rispetto all'AGCM, in quanto il rinvio ai criteri AGCM non impone una parificazione automatica delle discipline: l'ANAC conserva autonomia organizzativa e può tener conto delle proprie specifiche esigenze funzionali e organizzative. È stata inoltre ritenuta legittima la riduzione dell'IFR, anche considerando la compensazione prevista per il periodo 2020-2024. Infine, il termine per l'esercizio dell'opzione è stato ritenuto legittimo, poiché la trasmissione dei prospetti individuali aveva consentito ai dipendenti di comprendere la propria posizione previdenziale. Spese compensate per la natura delle questioni.

Norme richiamate

• art. 2, comma 28, l. n. 481/1995

  “ciascuna Autorità amministrativa indipendente ha potere regolatorio in tema di organizzazione interna, funzionamento, pianta organica del personale di ruolo, ordinamento delle carriere, nonché [...] il trattamento giuridico ed economico del personale”

  Riconosce alle autorità amministrative indipendenti un autonomo potere regolatorio in materia di organizzazione e trattamento giuridico ed economico del personale.

• art. 57 del Regolamento sull'ordinamento giuridico ed economico del personale ANAC

  “Il trattamento di quiescenza e previdenza è definito dal Regolamento in materia, approvato dall'Autorità, in base ai criteri fissati dalla disciplina in vigore per l'AGCM, previo accordo con le OO.SS.”

  Prevede il riferimento ai criteri AGCM e il previo accordo sindacale, ma non impedisce, in caso di mancato accordo protratto, l'adozione di una disciplina provvisoria e unilaterale volta a evitare un vuoto regolamentare.

• art. 40, comma 3-ter, d.lgs. n. 165/2001

  “nel caso in cui non si raggiunga l'accordo [...] qualora il protrarsi delle trattative determini un pregiudizio alla funzionalità dell'azione amministrativa [...] l'amministrazione interessata può provvedere, in via provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo fino alla successiva sottoscrizione”

  Esprime un principio generale che consente all'amministrazione, quando le trattative non conducano all'accordo e il loro protrarsi pregiudichi l'azione amministrativa, di adottare provvisoriamente una regolamentazione nelle more dell'intesa.

• art. 97 Cost.

  Costituisce il fondamento diretto dei principi di buon andamento e ragionevolezza che legittimano l'adozione di una disciplina provvisoria per evitare vuoti regolamentari derivanti dal mancato accordo sindacale.

• art. 52-quater d.l. n. 50/2017, convertito dalla l. n. 96/2017

  “L'Autorità nazionale anticorruzione definisce, con propri regolamenti, la propria organizzazione, il proprio funzionamento e l'ordinamento giuridico ed economico [...] del proprio personale secondo i principi contenuti nella legge 14 novembre 1995, n. 481”

  Conferma l'autonomia regolamentare dell'ANAC nell'organizzazione e nell'ordinamento giuridico ed economico del proprio personale.

• art. 1 del Regolamento sull'ordinamento giuridico ed economico del personale ANAC

  “Il trattamento giuridico ed economico del personale [...] sono stabiliti in base ai criteri fissati dalla disciplina vigente [...] dell'AGCM tenuto conto delle specifiche esigenze funzionali ed organizzative dell'Autorità”

  Il rinvio alla disciplina AGCM riguarda i criteri e non comporta automatica identità di trattamento, essendo salva l'autonomia dell'ANAC e la considerazione delle sue specifiche esigenze.

• artt. 81 e 97 Cost.

  Sono richiamati come principi di sostenibilità finanziaria e di buon andamento coerenti con il progressivo abbandono del modello retributivo e il ricorso al modello contributivo.

• art. 3 l. n. 1032/1973

  “L'indennità è pari a tanti dodicesimi della base contributiva [...] quanti sono gli anni di servizio computabili”

  È richiamato quale fondamento del trattamento di fine servizio e dell'indennità di buonuscita applicata al personale interessato.

• art. 2120 c.c.

  È richiamato quale disciplina del trattamento di fine rapporto applicata al personale assunto a tempo indeterminato dal 1° gennaio 2001.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  È invocato dagli appellanti a sostegno dei principi di buona fede e correttezza nei rapporti tra amministrazione e organizzazioni sindacali; la censura è stata respinta per l'effettivo e prolungato svolgimento delle interlocuzioni.

Massime di principio

• Quando una disciplina regolamentare richiede un previo accordo sindacale, il mancato raggiungimento dell'intesa, protrattosi nonostante plurime e documentate interlocuzioni, non impedisce all'amministrazione di adottare una regolamentazione provvisoria e unilaterale, se necessaria a evitare un vuoto normativo o un pregiudizio alla funzionalità amministrativa; tale potere deve essere esercitato nelle more della prosecuzione delle trattative e nel rispetto dei principi di correttezza e buona fede.
• La regola che consente l'adozione provvisoria in caso di mancato accordo sindacale può essere applicata anche al di fuori dell'ambito soggettivo diretto della disposizione legislativa che la esprime, quando essa costituisce attuazione di principi generali di buon andamento e ragionevolezza desumibili dall'art. 97 Cost.
• Il rinvio regolamentare ai criteri adottati da un'altra autorità amministrativa indipendente non comporta automaticamente l'obbligo di identità o parificazione dei trattamenti: l'autorità destinataria del rinvio conserva autonomia organizzativa e può discostarsi dalle percentuali o dalle modalità dell'altra autorità in ragione delle proprie specifiche esigenze funzionali e organizzative.
• Un atto adottato per disciplinare provvisoriamente gli accantonamenti previdenziali non può essere qualificato come fonte generale del trattamento di quiescenza se, per contenuto e finalità, si limita a colmare temporaneamente un vuoto operativo in attesa della disciplina definitiva.
• La fissazione di un termine per l'esercizio dell'opzione tra regimi previdenziali è legittima quando l'amministrazione fornisce agli interessati informazioni individualizzate e sufficienti a consentire una scelta consapevole e ponderata.

Come è indicizzato