Sentenza n. 404/2026 - Reggio Calabria, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, medico specialista convenzionato con l'ASP di Reggio Calabria per 38 ore settimanali, aveva impugnato i provvedimenti con cui le direzioni di due istituti penitenziari avevano revocato l'autorizzazione al suo ingresso e all'esercizio dell'attività professionale. Deduceva, anzitutto, la violazione dell'art. 3 della l. 241/1990 e il difetto assoluto di motivazione, nonché illogicità e contraddittorietà: il provvedimento della Direzione di Arghillà aveva richiamato l'assenza di un rapporto giuridico con il Ministero e qualificato l'autorizzazione come mera aspettativa priva di valore giuridico, mentre quello della Direzione di Locri era privo di motivazione. Il ricorrente sosteneva che il rapporto convenzionale con l'ASP e l'assegnazione da parte di quest'ultima agli istituti penitenziari fossero sufficienti a fondare la sua posizione. Deduceva inoltre la violazione dell'art. 21-quinquies della l. 241/1990, per l'assenza dei presupposti della revoca e per la mancata indicazione di sopravvenuti motivi di pubblico interesse, mutamenti imprevedibili della situazione di fatto o nuova valutazione dell'interesse pubblico originario; la violazione degli artt. 7 e 10-bis della l. 241/1990, per l'omessa partecipazione procedimentale e la mancata comunicazione dei motivi ostativi; nonché la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, per il pregiudizio arrecato alla salute dei detenuti, al diritto all'assistenza familiare connesso alla fruizione dei permessi ex l. 104/1992 e all'immagine professionale. Il TAR ha rilevato d'ufficio, previo contraddittorio, il possibile difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, affermando la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto che il rapporto tra il medico convenzionato e l'ASP abbia natura libero-professionale e parasubordinata, svolgendosi su un piano di parità, senza esercizio di poteri autoritativi dell'ente pubblico idonei a degradare i diritti soggettivi del professionista a interessi legittimi. Gli atti impugnati non sono stati qualificati come provvedimenti conclusivi di un autonomo procedimento pubblicistico tra il medico e l'amministrazione penitenziaria, ma come atti inseriti nei rapporti organizzativi tra l'amministrazione penitenziaria e l'ASP, destinati indirettamente a incidere sulle modalità di svolgimento dell'attività lavorativa parasubordinata del ricorrente e sui diritti e obblighi connessi al rapporto convenzionale. Poiché la controversia riguardava quindi la fase attuativa del rapporto libero-professionale e l'esecuzione dell'attività lavorativa, essa ricade nella giurisdizione ordinaria. Il TAR non ha esaminato nel merito i dedotti vizi di motivazione, revoca, partecipazione procedimentale, proporzionalità e ragionevolezza. Ha disposto la possibilità di riproposizione della domanda davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali nei limiti dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 109, n. 3, c.p.c.

  La cognizione sulle controversie relative al rapporto convenzionale del medico con l'azienda sanitaria appartiene al giudice ordinario, trattandosi di rapporto di natura libero-professionale e parasubordinata.

• art. 48 l. 23 dicembre 1978, n. 833

  Disciplina il rapporto convenzionale dei medici con il Servizio sanitario nazionale, qualificato dalla giurisprudenza richiamata come rapporto parasubordinato.

• art. 8 d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502

  Costituisce la disciplina successiva del rapporto convenzionale dei medici con il Servizio sanitario nazionale, anch'esso ricondotto alla giurisdizione ordinaria per le controversie relative alla sua esecuzione.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Se entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza, la domanda sarà riproposta al giudice ordinario competente, saranno fatti salvi gli effetti sostanziali e processuali che la domanda avrebbe prodotto se il giudice ordinario fosse stato adito fin dall'instaurazione del presente giudizio, ferme restando le preclusioni e le decadenze eventualmente già intervenute.

  Consente la prosecuzione o riproposizione della domanda davanti al giudice ordinario competente entro tre mesi dal passaggio in giudicato, conservando gli effetti della domanda originaria nei limiti previsti dalla norma.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Impone il previo avviso alle parti quando il giudice rileva d'ufficio una questione che può incidere sulla decisione, come avvenuto per il difetto di giurisdizione.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, dopo l'avviso alle parti nella camera di consiglio fissata per la domanda cautelare.

Massime di principio

• Le controversie relative all'esecuzione e alle modalità di svolgimento del rapporto libero-professionale o parasubordinato tra un medico convenzionato e un'azienda sanitaria appartengono, di regola, alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché l'azienda non esercita sul professionista poteri autoritativi idonei a degradare i suoi diritti soggettivi a interessi legittimi.
• Anche gli atti adottati da un'amministrazione diversa dall'azienda sanitaria, quando si inseriscono indirettamente nella fase attuativa del rapporto convenzionale e incidono sulle modalità concrete di svolgimento dell'attività lavorativa del medico, restano attratti alla giurisdizione ordinaria.
• La giurisdizione amministrativa sussiste per le controversie relative alla fase pubblicistica di individuazione delle zone carenti e formazione delle graduatorie, mentre, una volta esaurito il procedimento valutativo e formata la graduatoria, le controversie concernenti la nomina e l'esecuzione del rapporto riguardano diritti soggettivi e spettano al giudice ordinario.
• Quando il giudice amministrativo declina la giurisdizione in favore del giudice ordinario, la domanda può essere riproposta davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda originaria nei limiti dell'art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato