Cassazione Civile, Sentenza n. 35884/2023 del 22/12/2023

Esito

La controversia

Impugnazione da parte di Autostrade per l'Italia contro l'ordinanza della Corte d'appello di Milano che, in opposizione alla stima per esproprio promossa dai proprietari (Calzoni e altri), aveva determinato un'indennità complessiva molto più alta rispetto al deposito iniziale riconoscendo valore ai diritti edificatori generati dal piano di governo del territorio (sistema di perequazione). Il contenzioso verteva sulla corretta qualificazione urbanistica dei terreni (edificabilità in loco vs attitudine a generare diritti edificatori), sulla rilevanza della disciplina regionale (L.R. Lombardia n.12/2005 e L.R. n.3/2009) e, in particolare, sulla possibilità di valorizzare per la stima indennitaria diritti edificatori perequativi anche per porzioni ricomprese in fasce di rispetto stradale/autostradale.

La decisione

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibili o infondati gran parte dei motivi di ricorso presentati da ASPI, ma ha accolto il quinto motivo relativo all'illegittima valorizzazione dei diritti edificatori su aree ricomprese in fascia di rispetto. In sintesi: - La Corte conferma che, in linea generale, i diritti edificatori di origine perequativa costituiscono una qualitas del suolo e possono influire sulla determinazione del valore venale ai fini indennitari; - Tuttavia, ha ritenuto erronea l'applicazione della perequazione alle aree che, per legge, si trovano in fascia di rispetto stradale/autostradale (vincolo che comporta inedificabilità assoluta), sicché la Corte territoriale ha errato nel valorizzare per l'indennità diritti edificatori trasferibili per le superfici poste in fascia di rispetto; - Perciò la Corte di legittimità ha cassato (in parte) l'ordinanza impugnata in relazione alla valutazione delle aree in fascia di rispetto e ha rinviato per nuovo esame sulle conseguenze valutative della fascia di rispetto; gli altri profili (es.: rilevanza art.17 L.R. 3/2009, richieste di rinnovazione CTU, qualificazione generale dell'area come non edificabile ma generatrice di diritti edificatori) sono stati confermati o dichiarati inammissibili. Inoltre la Corte ha chiarito che il Ministero era formalmente notificato ma estraneo al merito del contendere.

Norme richiamate

• D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 (Testo unico espropriazioni)

  l'indennità di espropriazione è determinata sulla base delle caratteristiche del bene al momento dell'accordo di cessione o alla data dell'emanazione del decreto di esproprio

  La Corte conferma che la stima deve prendere a riferimento la qualitas rei risultante dagli strumenti urbanistici vigenti all'atto dell'esproprio; il giudice deve valutare sia l'edificabilità legale sia l'edificabilità di fatto e valorizzare i diritti edificatori quando essi costituiscono una qualità intrinseca del suolo (perequazione).

• L.R. Lombardia n.12/2005 (art.11 - perequazione urbanistica)

  La disciplina della perequazione regionale può attribuire ai suoli un indice perequativo di edificabilità che incide sul valore del fondo; tuttavia la perequazione opera solo sugli ambiti soggetti a trasformazione e non può essere estesa a suoli soggetti a vincoli che escludono la trasformazione (es. fasce di rispetto).

• L.R. Lombardia n.3/2009 (art.17)

  La Corte ha ritenuto che l'art.17 non fosse stato applicato né necessario alla decisione di merito: il CTU e la Corte d'appello si sono basati sui criteri del DPR 327/2001 e sul PGT vigente, non sulla L.R. 3/2009, per cui la censura di ASPI in merito all'inapplicabilità dell'art.17 non ha inciso sulla ratio decidendi.

• Costituzione (art. 42 e art. 117)

  La Corte richiama i principi costituzionali sull'indennizzo (art.42) e sulla competenza legislativa (art.117) e li utilizza per confermare che l'indennità deve mantenere rapporto ragionevole col valore del bene, valorizzando le qualità economiche rese palpabili dalla normativa urbanistica.

• Diritto internazionale / CEDU, Protocollo n.1 (art.1)

  "Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità pubblica..."

  La Corte ricorda i parametri della Corte di Strasburgo: gli interventi sul diritto di proprietà devono rispettare un giusto equilibrio e l'indennizzo non può essere meramente simbolico; questo orientamento rafforza l'obbligo di valutare correttamente il valore di mercato e le qualità economiche del bene.

• D.Lgs. n. 150/2011 (art.29)

  Richiamato per la notifica del ricorso alle parti e per la posizione formale del Ministero, che in questo giudizio è risultato estraneo al merito.

• D.Lgs. 30 aprile 1992 n. 285 (Codice della Strada) e D.P.R. 16 dicembre 1992 n. 495 (Regolamento di esecuzione) (art.16 e art.26 citati)

  Norme richiamate in relazione alla qualificazione delle fasce di rispetto stradali/autostradali: la giurisprudenza consolidata è che la fascia di rispetto comporta inedificabilità assoluta e non è assimilabile a vincoli perequativi suscettibili di trasferimento di diritti edificatori.

• Codice civile (art. 2643 n.2-bis)

  Citato in relazione alla pubblicità dei contratti che trasferiscono diritti edificatori; la Corte discute la natura non reale o intrinseca dei diritti edificatori a seconda della loro genesi (perequativi vs compensativi).

Massime di principio

• Distinguere sempre tra vincolo conformativo (zonizzazione generale) e vincolo preordinato all'esproprio (localizzazione puntuale dell'opera): il primo può influire sul valore ai fini indennitari, il secondo deve essere ignorato nella stima.
• I diritti edificatori di origine perequativa, riconosciuti dallo strumento urbanistico come qualitas intrinseca del suolo, vanno valorizzati nella determinazione del valore venale per l'indennizzo, anche se l'area non è edificabile in loco.
• Le fasce di rispetto stradali/autostradali impongono inedificabilità assoluta: su superfici in fascia di rispetto non può trovare applicazione il meccanismo di perequazione per generare diritti edificatori trasferibili.
• Nella determinazione dell'indennità di esproprio il giudice deve tener conto sia dell'edificabilità legale che dell'edificabilità di fatto (opere di urbanizzazione, accessibilità, contesto) e valorizzare elementi che concretizzano prospettive di mercato.
• La Corte non entra nel merito delle valutazioni tecniche se non vi è motivazione specifica che contrasti le conclusioni del CTU: le richieste di rinnovazione della CTU possono non obbligare a nuova consulenza, ma le censure tecniche devono essere affrontate nelle motivazioni.
• La giurisprudenza costituzionale e della CEDU impone che l'indennizzo conservi un rapporto ragionevole col valore del bene; ciò limita la possibilità di liquidazioni 'meramente simboliche' e richiede congruità valutativa.
• Quando si agisce in giudizio, verificare la posizione delle parti: la mera notifica al Ministero non lo rende automaticamente parte resistente se l'atto di esproprio è stato promosso o gestito da altro soggetto.