Cassazione Civile, Ordinanza n. 21232/2025 del 24/07/2025

Esito

La controversia

All'esito di un'ispezione presso un istituto di credito, la Consob ha irrogato a un componente del consiglio di amministrazione di una banca una sanzione pecuniaria per omessa indicazione, nei prospetti relativi a due aumenti di capitale del 2014, di informazioni ritenute necessarie per gli investitori: in particolare, sui criteri di determinazione del prezzo delle azioni, sui finanziamenti correlati alla sottoscrizione e all'acquisto dei titoli, sul fenomeno del capitale finanziato, sulla liquidità delle azioni e sull'andamento delle richieste di vendita. L'interessato ha proposto opposizione e poi ricorso per cassazione articolato in 19 motivi, deducendo, tra l'altro, difetto di giurisdizione del giudice ordinario, violazione del diritto di difesa e del contraddittorio, decadenza della Consob per tardività della contestazione e del procedimento, inapplicabilità della disciplina sopravvenuta e del principio del favor rei, illegittimità della sanzione per mancanza di dolo, insussistenza dell'obbligo informativo e erronea valorizzazione di elementi presuntivi e del ruolo di amministratore non esecutivo. La Corte di cassazione ha esaminato i motivi e li ha ritenuti complessivamente infondati o, per taluni profili, inammissibili, confermando la decisione di merito che aveva respinto l'opposizione alla sanzione.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso, confermando la sentenza della Corte d'appello che aveva respinto l'opposizione alla sanzione Consob. Ha ritenuto corrette: la giurisdizione del giudice ordinario; la decorrenza del termine di 180 giorni dall'accertamento e non dalla mera acquisizione della notizia; l'inapplicabilità retroattiva della disciplina più favorevole introdotta dal d.lgs. n. 72 del 2015; la legittimità delle limitazioni procedimentali e dell'audizione non necessaria; la sussistenza delle violazioni informative nei prospetti; la configurabilità della responsabilità a titolo di colpa anche per gli amministratori non esecutivi, alla luce degli obblighi di agire informati e dei segnali di allarme; la correttezza della liquidazione delle spese di lite. Ha inoltre respinto la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE.

Norme richiamate

• art. 94, comma 2, TUF

  Il prospetto deve contenere tutte le informazioni necessarie affinché gli investitori possano pervenire a un fondato giudizio sull'emittente, sui prodotti finanziari e sui relativi diritti; non bastano le sole informazioni minime degli schemi comunitari.

• art. 191 TUF

  È la base del cumulo giuridico e della sanzione pecuniaria irrogata per le violazioni informative contestate.

• art. 195, comma 1, TUF

  Il termine di 180 giorni decorre dall'accertamento del fatto, cioè dal completamento dell'attività istruttoria, non dalla sola conoscenza della notizia dell'illecito.

• art. 195, commi 4-8, TUF

  Attribuisce al giudice ordinario la cognizione delle opposizioni alle sanzioni Consob; non viola i parametri costituzionali e convenzionali invocati.

• art. 195, comma 7, TUF

  Garantisce il contraddittorio procedimentale, ma non impone necessariamente l'audizione personale dell'incolpato né l'ostensione integrale di ogni documento non utilizzato per la contestazione.

• art. 194-bis TUF

  La Corte rileva che non era applicabile ratione temporis alla fattispecie, in ragione della disciplina transitoria del d.lgs. n. 72 del 2015.

• art. 191, comma 2, TUF

  La violazione è sanzionabile sulla base della disciplina amministrativa applicabile, senza necessità di qualificare la sanzione come penale.

• art. 19, comma 3, L. 689/1981

  Disciplina la misura cautelare e non introduce un termine generale di decadenza per l'adozione dell'ordinanza-ingiunzione.

• art. 14, L. 689/1981

  È il termine generale che opera a pena di inefficacia della sanzione nei procedimenti sanzionatori richiamati.

• art. 3, L. 689/1981

  Pone una presunzione di colpa a carico dell'autore dell'illecito amministrativo; spetta al trasgressore provare di avere agito senza colpa.

• art. 15, L. 689/1981

  Richiamato per sostenere i limiti all'accesso agli atti nel procedimento sanzionatorio.

• art. 2381, commi 3 e 6, c.c.

  Gli amministratori, compresi quelli privi di deleghe, devono agire in modo informato, chiedere informazioni e contribuire al controllo e alla supervisione strategica.

• art. 2392 c.c.

  Gli amministratori rispondono se, essendo a conoscenza di fatti pregiudizievoli o potendo conoscerli con la diligenza dovuta, non fanno quanto possibile per impedirne il compimento o attenuarne le conseguenze.

• art. 53 TUB

  Le regole prudenziali bancarie rafforzano gli obblighi del consiglio di amministrazione in tema di organizzazione, controlli interni e governo dei rischi, senza esonerare i consiglieri non esecutivi.

• art. 2729 c.c.

  La Corte ammette il ricorso a presunzioni semplici fondate su circostanze specifiche e gravi, ricavando da esse la violazione degli obblighi informativi e la colpa dell'amministratore.

• art. 6 CEDU

  Non impedisce, nel caso di specie, la disciplina processuale e sanzionatoria applicata, non essendo la sanzione qualificata come sostanzialmente penale.

• art. 7 CEDU

  Non consente l'applicazione retroattiva della disciplina più favorevole in questa materia amministrativa, in assenza di specifica previsione normativa.

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali UE

  Richiamato per le garanzie processuali, ma non ritenuto violato nel procedimento esaminato.

• art. 49 Carta dei diritti fondamentali UE

  Invocato dal ricorrente per sostenere il favor rei, ma ritenuto non applicabile in assenza di natura penale della sanzione.

• art. 52, par. 5, Carta dei diritti fondamentali UE

  Richiamato dal ricorrente senza che la Corte ne ricavasse un effetto diverso sulla disciplina sanzionatoria amministrativa.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale non è necessario quando il diritto dell'Unione sia già chiarito o la questione sia manifestamente infondata.

• art. 91 c.p.c.

  Quando la P.A. è assistita da un avvocato iscritto all'albo, il rimborso delle spese di lite comprende anche i compensi professionali.

• art. 360 c.p.c.

  È il parametro di ricorso usato per i motivi di giurisdizione, violazione di legge, nullità processuali e omesso esame di fatti decisivi.

• art. 244 c.p.c.

  Richiamato in relazione alla richiesta di audizione personale, ma ritenuto non decisivo nel rito ex art. 195 TUF.

• art. 7 d.lgs. 150/2011

  Invocato sul riparto dell'onere probatorio nel procedimento di opposizione, senza incidere sul principio della presunzione di colpa dell'art. 3 L. 689/1981.

Massime di principio

• Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa Consob dinanzi alla corte d'appello, il giudice ha piena cognizione sulla legittimità e fondatezza della pretesa sanzionatoria, ma non si tratta di una mera impugnazione dell'atto amministrativo.
• Per la contestazione delle violazioni in materia di intermediazione finanziaria, il termine di 180 giorni decorre dal completamento dell'accertamento istruttorio e non dalla semplice acquisizione della notizia del fatto.
• Le sanzioni amministrative pecuniarie Consob per violazioni informative nei prospetti non hanno natura penale e, salvo specifica previsione, non si applica il favor rei; opera invece il principio tempus regit actum.
• L'obbligo informativo del prospetto è elastico e residuale: vanno inserite tutte le informazioni necessarie a consentire un giudizio fondato dell'investitore, anche se non coincidono con le sole informazioni minime previste dagli schemi comunitari.
• La responsabilità amministrativa per omessa disclosure può essere affermata anche in base a presunzioni semplici, purché fondate su circostanze concrete e specifiche, e l'amministratore può liberarsi solo provando l'assenza di colpa.
• Per gli amministratori non esecutivi di banche e intermediari valgono doveri significativi di agire informati, vigilare e attivarsi in presenza di segnali di allarme; non è sufficiente invocare la mancanza di deleghe per escludere la colpa.
• Nel procedimento sanzionatorio Consob, il contraddittorio è di tipo procedimentale e non impone necessariamente l'audizione personale dell'incolpato, purché sia assicurato un congruo termine per difese scritte.
• Quando la pubblica amministrazione è rappresentata in giudizio da un difensore tecnico iscritto all'albo, il rimborso delle spese di lite comprende anche i compensi professionali.

Come è indicizzato